Основные проблемы контрактно-конкурсного размещения оборонных заказов
В последнее время наметился некоторый прогресс в развитии контрактно-конкурсных отношений. Об этом свидетельствует, во-первых, повышение активности законотворческой деятельности в данной сфере (за последние годы количество принятых законодательных и нормативно-правовых актов увеличилось более чем в 2 раза по сравнению с предыдущим пятилетием) [(Федеральный закон, 1994), (Федеральный закон, 1995), (Федеральный закон, 1999), (Указ, 1992), (Указ, 1997), (Постановление, 1995)]. Во-вторых, применение контрактно-конкурсного механизма размещения заказов стало давать ощутимый экономический эффект. Проведенный анализ показал, что экономия финансовых ресурсов в России в результате проведения конкурсов на поставки товаров для государственных нужд составляет несколько миллиардов рублей в год (экономия Минобороны России составляет около 6% выделенных ему средств).
При этом если в 1998 г. в различного рода конкурсах и иных способах размещения госзаказа участвовало около 95 тыс. подрядчиков (исполнителей), то в 1999 г. их уже насчитывалось 292 тыс. Тем не менее реальная практика внедрения контрактных отношений на конкурсной основе" осложнена рядом выявленных проблем, существенно влияющих на реализацию планов развития ПВН.
Рассмотрим наиболее существенные из них. Реальное развитие экономики страны и оборонно-промышленного комплекса не позволило создать развитую конкурентную среду во всех оборонных отраслях, вследствие чего в функционировании системы заказов продукции военного назначения сложилась двойственная ситуация: с одной стороны, необходимо соблюдать законодательно закрепленные требования по размещению заказов на конкурсной основе, а с другой - ориентироваться на неконкурсное размещение, вследствие объективно обусловленной неготовности ОПК к размещению большинства оборонных заказов на конкурсной основе.
Сложившаяся в России система программно-целевого планирования развития ПВН слабо ориентирована на контрактно-конкурсный механизм. Это связано с тем, что основной программный документ - Государственная программа вооружения - формируется в условиях выделения прогнозных ("виртуальных") финансовых ресурсов, на основе предложений не только заказчиков оборонной продукции, но и исполнителей. В дальнейшем законодательная сила ГПВ позволяет использовать зачастую завышенные прогнозные цены в качестве договорных цен при заключении соответствующих контрактов. В таких условиях основной механизм установления рациональной цены - конкурс - становится неэффективным.
Одним из существенных факторов, влияющих на уровень реализуемости ГПВ, является противоречие между длительностью программного периода (10 лет) и бюджетным процессом, рассчитанным на один год. Это приводит к тому, что при формировании очередного Государственного оборонного заказа необходимо каждый раз пересматривать условия финансирования работ, определенных ГПВ, что нарушает ритмичность финансирования многих работ. Кроме всего прочего, это противоречие не позволяет оборонным предприятиям планировать свою деятельность даже на ближайшую перспективу и соответствующим образом развивать научно-производственную и технологическую базу.
В соответствии с законодательством, непосредственная работа по организации конкурсов и заключению контрактов должна осуществляться в рамках формирования Государственного оборонного заказа, когда разрешаются неопределенности в ассигнованиях, номенклатуре и количестве создаваемого вооружения. Тем не менее на практике очень сложно вписать в жесткие временные рамки (законодательно установлен месячный срок) весь комплекс конкурсных процедур, выполнение которых предопределено законами.
Это связано с тем, что использование конкурсных процедур требует от государственного заказчика быстрого и юридически правильного выполнения целого комплекса достаточно сложных мероприятий, предусмотренных Федеральным законом "О конкурсах", основными из которых являются:
обоснование и выбор вида конкурса, в большей степени соответствующего целям заказа;
формирование требований к участникам конкурса;
подготовка документации и осуществление предварительного отбора участников конкурса;
создании в рамках существующей системы заказов продукции военного назначения подразделений, обеспечивающих подготовку, организацию, проведение и подведение итогов конкурса.
Отсутствует нормативно-правовая база финансового обеспечения процесса реализации конкурсного механизма, определяющая:
источники финансирования организации и проведения конкурсов;
механизм компенсации возможных убытков предприятиям от участия в конкурсе;
механизм покупки ценных технических предложений у предприятий, проигравших конкурс с учетом прав на интеллектуальную собственность;
механизм применения санкций за недобросовестную конкуренцию предприятий;
стимулирование предприятий предоставлять организаторам конкурсов необходимую информацию;
порядок оплаты предприятием-победителем информации, получаемой из государственных ресурсов, и т.д.
Одной из важнейших проблем развития контрактно-конкурсных отношений является сложная структура системы заказов. Известно, что в настоящее время формирование и реализацию военно-технических программ осуществляют 11 государственных заказчиков (Минобороны, МВД, МЧС, ФСБ, ФСТЭК, ГУ СП, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, Минатом, Минюст, Минэкономразвития), которые функционируют самостоятельно и практически не взаимосвязаны между собой в рамках контрактно-конкурсной деятельности. Это приводит к параллелизму и дублированию в разработке и производстве ВВТ сходного предназначения, отсутствию единой идеологии и подходов к организации накопления и эшелонирования запасов, хранения, технического обслуживания и ремонта вооружения и военной техники, создает излишнюю конкуренцию, в том числе в вопросах ценообразования на идентичную продукцию, и, самое главное, к распылению финансовых средств.
Более того, децентрализация снабжения препятствует созданию единой системы технического обеспечения, построенной по территориальному принципу на основе комплексных баз снабжения и хранения, оптимизации номенклатуры ПВН и предметов снабжения.
Специфика заказов продукции военного назначения (уникальность и сложность значительного числа образцов вооружения, режимные ограничения, необходимость наличия для выполнения заказов дорогостоящей научно-технической и производственно-технологической базы) является объективной причиной, не позволяющей в ряде случаев применить механизм конкурсного размещения заказов.
Особенно это относится к сложным опытно-конструкторским работам. Исследования свидетельствуют о том, что ситуации с отсутствием альтернатив до настоящего времени наиболее часто возникали при заказах именно научно-технической продукции военного назначения. Указанные особенности приводят к тому, что, вопреки требованиям существующих документов, заказывающие органы Минобороны РФ при задании, прежде всего НИОКР, редко имеют возможность использовать конкурсные процедуры и вынуждены ориентироваться на конкретных исполнителей. При этом оптимизация цены с использованием конкурсных инструментов не осуществляется.
В связи с этим иногда возникают условия для необоснованного завышения цены исполнителем. В результате реструктуризации оборонно-промышленный комплекс в настоящее время представляет совокупность предприятий различных форм собственности, имеющих разный организационно-правовой статус и функционирующих в сложной правовой среде, требующей, с одной стороны, ориентирования на рыночные механизмы, а с другой - административной подчиненности соответствующим федеральным управленческим структурам, созданным для управления оборонно-промышленным комплексом (например, российским агентствам).
Из-за сложного переплетения экономических и административных методов управления процессом реализации Государственного оборонного заказа основной инструмент, который должен был бы обеспечить снижение цен за счет возможности выбора наиболее эффективного поставщика, - конкурс - действует неэффективно, поскольку зачастую отсутствуют объективные возможности для его осуществления (отсутствие развитой конкурентной среды, особенно в области создания сложных систем вооружений; участие в конкурсе государственных (казенных) предприятий и др.). Одной из основных задач контрактно-конкурсной системы заказов является повышение уровня реализуемости программ и планов развития вооружения и военной техники. В настоящее время в структуре системы заказов фактически отсутствуют органы, обеспечивающие проведение анализа и управление риском в ходе реализации программных документов.
Затраты на компенсацию риска (на оценку риска и на реализацию управления риском) также не планируются. Недостаточный анализ риска может в результате привести к невозможности достижения требуемых характеристик ПВН, значительному возрастанию стоимости программы и (или) отставанию от графика.
Существенным образом повышению реализуемости работ может способствовать алгоритм выбора контрактной цены заказа с учетом риска его выполнения. До настоящего времени в рекомендациях по выбору конкретной модели и величины цены такой алгоритм практически отсутствует. Способы и направления решения проблем в области контрактно-конкурсных отношений в интересах создания эффективного организационно-экономического механизма повышения реализуемости планов развития ПВН рассмотрены ниже (см. главу 5).
В настоящее время в рамках контрактно-конкурсной системы заказов создается автоматизированная система обоснования и управления развитием (АСОУР) вооружения и военной техники, позволяющая значительно повысить оперативность и качество управления развитием ПВН. Однако она также не учитывает наличие рисков при разработке и реализации планов развития ПВН и соответственно не предусматривает в этой части взаимодействие автоматизированных систем и баз данных органов и организаций Минобороны РФ с соответствующими системами органов и организаций других министерств и ведомств, а также государственных органов, участвующих в процессе принятия решения по ГПВ и ГОЗ. Данное обстоятельство во многом обусловлено отсутствием в форматах данных, а также в форматах плановых и отчетных документов какой-либо информации о рисках проводимых работ и проведенных мероприятиях по их снижению, что в свою очередь связано с недостаточной разработанностью соответствующего методического обеспечения. Таким образом, контрактно-конкурсный механизм размещения оборонных заказов не в полной мере увязан с вопросами практической реализации планов развития ПВН в условиях риска, что негативно сказывается на эффективности их выполнения.
Другие новости и статьи
« Цели, задачи и принципы функционирования контрактно-конкурсной системы заказов
Запись создана: Понедельник, 4 Февраль 2013 в 16:13 и находится в рубриках Новости.
метки: ГОЗ, гособоронзаказ
Темы Обозника:
COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение оружие охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика