20 Январь 2019

Политико-административная культура и публичные ценности россиян

Аннотация. В статье анализируется политико-административная культура в ракурсе тех запросов, которые сформировались в российском обществе по отношению к системе управления, тенденции изменения как самих запросов, так и политико-административной культуры; дается оценка эффективности тех усилий, которые предпринимаются политической властью по созданию в стране открытой, отзывчивой к нуждам и запросам граждан бюрократии.

Специальное внимание уделяется вопросу доверия граждан к деятельности институтов власти. Одной из ключевых причин политической нестабильности, наблюдаемой в современном мире, является потеря доверия граждан к государству на фоне усиления его регулятивных функций, вызванных необходимостью преодоления кризисных явлений.

Все меньше граждан идентифицируют себя с государством и ценностями, поддерживаемые государством предпочитая им другие, предлагаемые, в частности, кругом общения – в интернет сообществе.

Истоки недоверия к государству имеют двоякую природу: с одной стороны – снижение потребности граждан в институтах – посредниках (партии, профсоюзы, государственные институты), с другой – ограничение суверенитета и ресурсов современного государства, его способностей удовлетворять общественные запросы при нарастании (в условиях кризиса) требований к нему. Особенно ярко это проявляется в таких странах как Россия, где недоверие и критика институтов государства часто сочетается с упованием на него в решении насущных личных проблем. Как отмечает Р.Инглхарт, современные люди не склонны принимать те издержки, которые связаны с современной бюрократией и жесткими социальными нормами, предпочитая им индивидуальный выбор и участие в неформализованных структурах. Этот постмодернистский сдвиг в мировоззрении и ценностях

современного человека оказывает прямое воздействие на политическое поведение людей, формы и методы действий, используемые ими для достижения своих индивидуальных и групповых интересов, их отношение к государству, а, в конечном счёте, и на политический режим (Инглхарт Р., 1997). Современного человека, особенно молодых, образованных представителей нового среднего класса уже не удовлетворяют те формы и возможности воздействия на деятельность органов власти, которые им представляет наличная политическая система, прежде всего, в лице государства. Во многом отсюда и отчуждение от этого государства. Отчуждение граждан от институтов государства, в первую очередь, связанно с кризисом системы государственного управления. Кризис системы управления имеет как технологический, так и ценностный аспект. Оба эти аспекты (хотя и в неодинаковой мере) связанны с политикой – административной культурой. Политико- административная культура в данном контексте – это стиль управления, включающий политическую и административную составляющую, культуру работы госаппарата: открытость и демократичность деятельности, отзывчивость к нуждам и запросам граждан, возможность контроля со стороны граждан за деятельностью аппарата и конкретного чиновника, возможность участия в той или иной форме в процессе управления.

Противоположный стиль: закрытость, равнодушие, неподконтрольность, недоступность, формализм – все то, что характеризует авторитарно-бюрократический стиль. Технологический аспект кризиса – это кризис сложившихся методов управления, несоответствующих сложностям больших систем динамизму и современного общества. Ценностный аспект – отсутствие ясных идеалов и целей общественного развития: как по причине непонимания трендов посткризисного развития, так и трансформации современной политико-административной культуры в сторону элитарности, превращение демократии в вид товара, зависимого от финансовых рынков. Отмеченные тенденции не являются доминирующими, полностью определяющими форму и содержание политико-управленческих процессов. Наряду с этим в современном обществе наблюдаются и другие тенденции, которые условно можно назвать развитием новой демократии, формируется новая модель государственного управления (и соответствующая ей политико-административная культура), которая предполагает тесное взаимодействие общества и государства, когда государство, хотя и остаётся ведущим политическим актором, тем не менее реализует свои властные функции большей частью не путём административных распоряжений и указаний, а путём координации своих усилий с инициативами общественных институтов, движений и групп, заинтересованных в решении того или иного вопроса.

Эта культура исходит из того, что в демократическом государстве эффективное управление общественными делами предполагает, если не активное участие в процессах управления у большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны, ибо современное демократическое государство, как никогда ранее, нуждается в таком понимании, поддержке и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решений задач и проблем, волнующих общество, граждан. Выход из обозначившегося на рубеже 70–80-х гг. прошлого столетия кризиса, регулирующий функции государства видится специалистам, в первую очередь, в более активном привлечении общественных структур и граждан к процессам управления общественными делами. Как подчеркивает известный голландский специалист Агне Гомес, положение и роль правительства становится иным, чем было ранее. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь, оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством.

Отзывчивость граждан к нуждам государства (равно как и наоборот – отзывчивость государства к запросам граждан), соучастие граждан в процессах управления невозможно без взаимного доверия – граждан к государству и государства к своим гражданам. Как показал в своих работах признанный авторитет Петр Штомпка доверие к государству формируется двоякого рода факторами – с одной стороны, факторами институционального характера (наличие и эффективность правил игры, накладывающих на государство определённые обязательства, когда оно добровольно «связывает себе руки», функционирование независимых контрольных инстанций, открытость и прозрачность принятия решений и т.д.), с другой – личными константами, впечатлениями и наблюдениями конкретных граждан за действиями конкретных представителей власти – чиновников, судей таможенников и т.д. Плюс к этому добавляется информация СМИ (П.Штомпка. Доверие – основа общества. С. 365-371).

Такова в основных чертах общая тенденция развития системы государственного управления и политико- административной культуры в современном мире. Как итог: наложение друг на друга не совпадающих (а нередко и вообще противоречивых) тенденций формирования системы управления создаёт своеобразную для каждой страны мозаику, сочетающую элементы новых (обновленных) и старых принципов и моделей, которые находятся в подвижном состоянии, поскольку в большинстве стран с большим или меньшим успехом осуществляются административные реформы. Это своеобразие не ислкючает общего тренда этих реформ – создание прозрачной, отзывчивой к нуждам и запросам граждан бюрократии, что, в свою очередь, требует принципиальных изменений как в политико- административной культуре управленческого аппарата, так и отношении самих граждан к участию в деятельности органов власти, в конечном счёте, системе их ценностных ориентаций. Отсюда центральный вопрос данной публикации – насколько Россия вписывается в общие тенденции и в чем ее отличие, своеобразие в отношении политико-административной культуры в ракурсе ее соотношении с публичными ценностями. Поиск ответа на этот вопрос требует предварительного уяснения двух моментов: – в каком отношении находится политико-административная культура с типом властных отношений, моделью государственного управления и политическим режимом данного государства;

как политико-административная культура связана с политической культурой общества в целом, развиваются (изменяются) ли они хотя бы относительно синхронно или каждая по своей собственной траектории. Политико-административная культура, будучи той частью административной культуры в целом связана с отношением и взаимодействием исполнительной ветви власти, госаппарата с гражданами, неразрывно связана и с политическим режимом и моделью государственного управления и типом властных отношений. Хотя говорить о полной гармонии не приходится. Вполне возможны частичные несоответствия и противоречия.

Особенно это касается отдельных структур исполнительной власти. В частности, госаппарат в условиях слабого политического контроля и разбалансированности государственных институтов может начать играть по своим правилам, выходя за очерченные режимом рамки. Что же касается взаимоотношений между общей политической культурой и политико-административной, то здесь возможны различные варианты. В демократическом обществе большого разрыва быть не может, поскольку власть не может игнорировать запросы граждан. Но важна и такая ситуация, когда тот и другой тип культуры развивается в параллельных, мало соприкасаемых между собой плоскостях или политико- административная культура задает тон политической культуре общества, навязывает определённые стандарты. Что имеет место в России?

Среди некоторой части российских специалистов (а среди них такие авторитеты как директор ИНИОН, академик Ю.С.Пивоваров) сложилось твердое убеждение, что архетип российский остаётся неизменным на протяжении веков, несмотря на кажущуюся изменчивость институциональных форм и того, кто стоит во главе государства – царь, генсек или президент. Естественно, что это автоматически означает неизменчивость основ и политико-административной культуры управления. Все попытки ее сломать или хотя бы существенно изменить ни к чему не приводят. Если принимать такую оценку метаморфозма российской власти, то очевиден вывод: политико- административная культура российской власти органичным образом вплетена в политическую сущность утвердившегося режима. В частности, это касается ориентации при любых вариантах на мнение и позицию руководителя, снисходительного отношения к нормам права. Вопрос: как эта политико-административная культура воспринимается гражданами России, какие чувства и эмоции она у них вызывает? Начнем анализ проблемы с общей оценки гражданами России деятельности исполнительной власти опираясь на данные многолетних исследований (Левада-центр, 2012). На протяжении ряда лет респондентам задавался один и тот же вопрос: (таблица № 1). (Далее в порядке убывания, данные за 2012 г.: нет продуманной программы экономического развития России – 17%; не может справиться с кризисом в экономике – 16%; действует в интересах крупного бизнеса – 15%; неэффективно борется с преступностью – 14%; не может обеспечить безопасность граждан – 12%; низкий уровень профессионализма – 11%; остальное – менее 10%)

 

Как следует из приведенных данных, главная причина – недовольство исполнительной власти имеет стойкий характер (несмотря на определённые колебания, вызванные скорее всего с кризисом 2008-2009 гг.), и связаны в первую очередь с ее низкой эффективностью, коррумпированностью и пренебрежением к социальным нуждам населения. Особую раздраженность россиян вызывали (и вызывают до сих пор, как показывают данные целого ряда других авторов) повсеместная коррупция, бюрократизация всей жизни, засилие чиновников, незащищенность простого человека от административного произвола. Возникает естественный вопрос: коль налицо большой конфликтогенный потенциал, почему он за редким исключением не находит отражение в реальных столкновениях граждан и власти или в попытках граждан решить проблему другим способом? Ответ по результатам целого ряда исследований (включая наше собственное) очевиден: заниматься решением этой проблемы, по мнению граждан, должна заниматься сама власть, политическое руководство страны. В начале второго десятилетия казалось, что этот постулат поставлен под сомнение, во всяком случае, продвинутой частью граждан страны, которые готовы принять более активное участие в политической жизни и процессах государственного управления (см., например, исследование специалистов МГУ Е.Б.Шестопал. Ценностные характеристики российского политического процесса и стратегия развития страны //Политические исследования. 2014. № 2).

Однако обнаруженная тенденция не оказалась устойчивой и не получила дальнейшего развития. Болеет того, социологи начали отмечать нарастание политического патернализма российского общества. Так, по данным Левада-центра за март-апрель 2014 г. на 7% (до 29%) увеличилось количество россиян безразлично относящихся к типу государственного устройства России. Так комментирует эти данные «Независимая газета» в редакционной статье от 16 мая 2014 г. «Гражданин не видит в модели государства и общества способа обеспечения благополучия и, что главное, не видим предмета выбора и договора. Он воспринимает правила игры как данность, но не понимает процедур, механизмов организации жизни, предпринимательства, заработка, распределения благ, не обнаруживает их издержек, временной ограниченности действия, требуемых моделей личного участия. Его требования к власти и типу государства носят детский характер: «Сделать мне хорошо». И далее. Системная индифферентность, по сути, возвращает социум к путинскому «общественному договору»: благополучие в обмен на политические свободы. Эти свободы не ценятся, потому что без понимания того, что тип государства – это тип процедуры, нет и понимания того, к чему их можно приложить, где, как и для чего реализовать». Распространенность «детского» отношения к государственному устройству вызвана целым рядом факторов. Не последний среди них – доминирующий тип политико-административной культуры. Общая ориентация чиновничества на стиль и методы отношения с гражданами, когда гражданин по отношению к госслужбе и госслужащим не клиент, а проситель. Ряд проведенных исследований (включая наше) показывает, что чиновники, несмотря на все усилия, связанные с реформой государственной службы, с попыткой сформировать в России модель отзывчивой бюрократии с большой неохотой перестраивают методы и стиль своей работы в названном направлении. В лучшем случае они считают себя слугой государства, но никак ни общества, граждан.

Еще один не до конца решенный вопрос в этой связи – открытость гражданам деятельности органов власти. Запрос на открытость власти стал активно формироваться в обществе, начиная с середины прошлого десятилетия. Власть откликнулась на этот запрос и в 2010 г. вступил в силу Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Автору уже приходилось комментировать этот закон (GR-связи с государством. 2012. С. 134-146) и отметить, что, несмотря на многие достоинства (например, возможность доступа потребителей информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления) ее действенность нельзя признать удовлетворительной прежде всего потому, что далеко не всегда в законе прописаны гарантии исполнения заявленных принципов и норм. К примеру, в соответствующем французском законодательстве предусмотрена следующая норма: если решение органов власти не доведено до заинтересованных лиц, оно может быть оспорено в судебном порядке.

Ничего подобного в российском законе нет. И главное: открытость власти важна не сама по себе, а ради чего она совершается: легитимации соответствующих действий властей и мобилизации усилий граждан на их реализацию или и (именно и) привлечение граждан к процессу управления, поиску наиболее эффективных и приемлемых для граждан способов и механизмов решения волнующих их вопросов, Как говорят по этому поводу французы «сообщать» или «сообщая приобщать». В каких бы конкретных формах не осуществлялось это приобщение – в любом случае оно требует соответствующей демократической позиции, соответствующей политико-административной культуры у госслужащих. Пока широкого запроса на участие в повседневной управленческой деятельности в обществе нет. Но такой запрос может появиться, во-первых, завтра, а политико-административную культуру в одночасье не изменить.

Следовательно, это потенциально конфликтное поле взаимодействия. Во-вторых, в продвинутых слоях общества этот запрос наличествует уже сегодня. В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. предусмотрен целый комплекс мер, направленных на решение проблемы демократизации деятельности органов власти, включая такие как: общественное обсуждение разрабатываемых проектов, напрямую затрагивающих интересы граждан; публичные консультации; формирование общественных советов при органах государственной власти и т.д. Хотя преждевременно утверждать, что уже созданы институциональные основы взаимодействия на демократических началах органов власти и граждан и предстоит еще немало сделать в этом направлении. Как показывают, например, исследования Никовской Л.И. и Якимца В.Н., часто общественные институты служат лишь камуфляжем для прикрытия весьма авторитарных бюрократических по сути методов руководства. Тем не менее, очевидно и другое: для нормального функционирования демократических институтов и процедур требуется соответствующая культура, в данном случае политико-административная культура у госслужащих, наличие у них желания и умения действовать и работать в соответствии с требованиями таких институтов и процедур. Это требование распространяется и на граждан: у них тоже должно быть желание и умение, знание, где и когда, как можно и нужно подключиться к деятельности органов власти. Помимо прочего, для этого требуется время необходимое для освоения новых институтов и процедур, но главное все-таки, чтобы было желание у той и другой стороны. Если же желания сторон разойдутся – конфликты неизбежны.

Комаровский В.С.* (Россия, г. Москва)

Другие новости и статьи

« Идеологический кризис и его российская специфика

О нации как идее и историческом явлении »

Запись создана: Воскресенье, 20 Январь 2019 в 17:17 и находится в рубриках Новости.

метки: политика, власть, ценности

Темы Обозника:

COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование ремонт реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика