О некоторых вопросах, связанных с исчислением выслуги лет для назначения пенсии военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов (по материалам судебной практики)
Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (ст. 7, ч. 1), гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39, ч. 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление правил исчисления пенсий, к компетенции законодателя (ст. 39, ч. 2)*(1).
Главным условием, которое определяет право на пенсию за выслугу лет, согласно Закону Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 12 февраля 1993 г. N 4468-I (далее - Закон) является наличие соответствующей выслуги на военной службе.
В выслугу лет для назначения пенсии лицам, уволенным со службы, согласно названному Закону Российской Федерации может засчитываться также время их учебы до определения на службу (но не более пяти лет) из расчета один год учебы за шесть месяцев службы (ч. 1 ст. 18). Установленный порядок зачета в выслугу лет периодов, не связанных с военной службой, является льготой, позволяющей увеличивать выслугу для назначения пенсии.
В соответствии с вышеназванным Законом порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в ст. 1 данного Закона, определяется Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 18).
Во исполнение предписания федерального законодателя Правительство Российской Федерации 22 сентября 1993 г. издало Постановление N 941 (далее - Постановление).
Правительство Российской Федерации, исходя из предоставленных ему дискреционных полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет, в абз. 1 п. 2 Постановления установило порядок зачета выслуги лет для назначения пенсий в соответствии с п. "а" ст. 13 указанного Закона офицерам, определенным на военную службу из запаса, с учетом полученной в гражданской образовательной организации квалификации, а также определенным на военную службу при указанном условии офицерам-женщинам, не состоявшим в запасе, время обучения их до определения на военную службу в гражданских образовательных организациях высшего образования либо в профессиональных образовательных организациях, в которых имелись циклы или отделения военной подготовки, в пределах до пяти лет из расчета один год учебы за шесть месяцев. На таких же условиях включается в выслугу лет время обучения в гражданских образовательных организациях высшего образования офицерам, которые, будучи студентами, непосредственно из указанных образовательных организаций до их окончания зачислены для продолжения учебы в военные образовательные организации высшего образования.
При этом федеральный законодатель, установив возможность и порядок зачета в выслугу лет времени учебы, не определил типы и виды образовательных организаций, условия обучения в образовательных организациях, время учебы в которых может быть включено на соответствующих условиях в выслугу лет для назначения пенсии.
Пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел, согласно ст. 63 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-I), осуществляется в соответствии с действующим законодательством, а порядок исчисления выслуги лет для назначения сотрудникам органов внутренних дел пенсии определяется Правительством Российской Федерации. При этом законодатель в ч. 2 названной статьи предусмотрел, что время учебы в высших и средних специальных учебных заведениях засчитывается в выслугу лет сотрудникам органов внутренних дел из расчета два месяца учебы за один месяц службы только в случае обучения на очных отделениях.
Так, гр. Щ. обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации, считая, что вышеуказанные нормативные положения: а) не позволяют засчитывать в выслугу лет сотрудникам органов внутренних дел для назначения им пенсии время обучения по заочной форме в высших образовательных учреждениях Министерства внутренних дел СССР до поступления на службу, притом что такая возможность, как полагает заявительница, предусмотрена в отношении аналогичных периодов обучения в гражданских высших образовательных учреждениях; б) не соответствуют ст.ст. 2, 7 (ч. 1), ст. 19 (чч. 1 и 2), ст. 39 (чч. 1 и 2) и ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, изучив заявленные документы, не нашел оснований для принятия жалобы гр. Щ. к рассмотрению, при этом указал на то, что правовое регулирование, по существу, закрепляет льготу, позволяющую увеличивать выслугу для назначения пенсии, и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание на то, что из представленных документов следует, что во время обучения на заочном отделении в Рязанской высшей школе Министерства внутренних дел СССР гр. Щ. являлась работником органов внутренних дел, следовательно, данный период может быть учтен при назначении ей трудовой пенсии по старости, устанавливаемой в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ, наряду с пенсией за выслугу лет по Закону Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
Верховный Суд Российской Федерации в решении от 13 марта 2015 г. N АКПИ14-1628 указал, что Правительство Российской Федерации, исходя из предоставленных ему дискреционных полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет, в абз. 4 п. 2 Постановления*(2) установило порядок зачета времени обучения в гражданских образовательных организациях высшего образования либо в профессиональных образовательных организациях в выслугу лет для назначения пенсий после увольнения со службы лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, имеющим право на пенсионное обеспечение в соответствии с вышеназванным Законом.
Норма о возможности зачета в выслугу лет для назначения пенсии времени обучения носит стимулирующий характер, имеет целью поощрение к поступлению на службу в органы внутренних дел лиц, имеющих соответствующее профессиональное образование (среднее профессиональное образование или высшее образование).
Уровень профессионального образования и квалификация, указываемые в документах об образовании и о квалификации, выдаваемых лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию, дают их обладателям согласно Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ право заниматься определенной профессиональной деятельностью, в том числе занимать должности, для которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке определены обязательные требования к уровню профессионального образования и (или) квалификации, если иное не установлено федеральными законами (ч. 8 ст. 60).
Федеральный закон "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ, регулируя правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел, в ч. 2 ст. 9 устанавливает, что квалификационные требования к должностям в органах внутренних дел предусматривают наличие для должностей рядового состава и младшего начальствующего состава среднего общего образования, для должностей среднего начальствующего состава - образования не ниже среднего профессионального, соответствующего направлению деятельности, для должностей старшего и высшего начальствующего состава - высшего образования, соответствующего направлению деятельности.
Согласно п. 10 ч. 2 ст. 38 данного Федерального закона в стаж службы (выслугу лет) в органах внутренних дел включается время (не более пяти лет) обучения сотрудника до поступления на службу в органы внутренних дел по основным образовательным программам среднего профессионального или высшего образования по очной форме при условии завершения освоения данных образовательных программ и получения соответствующего уровня образования, исчисляемое из расчета два месяца обучения за один месяц службы.
Как следует из содержания жалобы, заявитель полагает, что в выслугу лет для назначения пенсий в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" лицам, увольняемым из органов внутренних дел, должно засчитываться время учебы в среднем специальном учебном заведении до определения на службу, т.е. фактически ставит вопрос об установлении более льготных условий назначения пенсии лицам, проходившим службу в органах внутренних дел. На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил: в удовлетворении заявления П. о признании недействующим абз. 4 п. 2 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" от 22 сентября 1993 г. N 941 отказать*(3).
Таким образом, нормативными правовыми актами не предусмотрена возможность зачета в выслугу лет для назначения пенсии сотрудникам органов внутренних дел времени обучения по заочной и вечерней форме обучения в высших или средних специальных учебных заведениях, предшествующего поступлению их на службу в органы внутренних дел.
Выслуга лет на военной службе - это специальный стаж, который исчисляется в период прохождения военной службы, однако при определенных условиях трудовой стаж лица, которое работало (училось) до начала военной службы, может быть ему засчитан в выслугу лет на военной службе. И тут, на наш взгляд, могут возникнуть спорные отношения. При этом примеров иерархических коллизий в праве социального обеспечения немало. Значительную часть несоответствий иерархического характера составляют коллизии норм Конституции Российской Федерации с нормативными правовыми актами в сфере социального обеспечения, и главным образом с законами. Но существуют иерархические коллизии и иного типа.
Наглядным примером может служить различие норм Инструкции о порядке зачета военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации стажа их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в выслугу лет для назначения пенсии, утвержденной приказом Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации "О порядке зачета военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации стажа их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в выслугу лет для назначения пенсии" от 31 июля 2001 г. N 37 (далее - приказ ГУСП) и норм вышеназванного Закона и Постановления. В приказе ГУСП предусмотрены периоды трудовой деятельности, подлежащие зачету в выслугу лет, о которых ни в Законе, ни в Постановлении не упоминается*(4). При этом особо хотелось отметить, что вышеназванный приказ в нарушение ст. 13 Закона определяет возможность зачета предшествующей трудовой деятельности (в настоящее время в пределах 15 и 10 лет на основании п. 1.3 Инструкции о порядке зачета военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации стажа их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в выслугу лет для назначения пенсии) в выслугу лет для назначения военной пенсии по п. "а" ст. 13 вышеназванного Закона, т.е., как пишет ученый-юрист Д.В. Агашев, "по существу, приравнивает общий трудовой стаж к стажу специальному"*(5).
Также военнослужащим органов федеральной службы безопасности (контрразведки), зачисленным на службу до 1 января 1991 г., засчитываются в выслугу лет для назначения пенсий периоды их работы до зачисления на службу, учтенные в соответствии с ранее действовавшим законодательством для выплаты процентной надбавки за выслугу лет*(6).
По мнению автора, выслуга лет на военной службе может иметь как количественную, так и качественную характеристики. При этом количественной характеристикой выслуги лет будем считать ее продолжительность, а качественной характеристикой будем считать соответствующие условия, в которых протекала военная служба лица, состоявшего в военно-служебных отношениях (в сложных климатических условиях, условиях вооруженных конфликтов и т.д.).
На современном этапе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей выслуга лет играет ключевую роль в определенных отношениях, при этом выслуга лет на военной службе имеет свою специфическую разновидность и подразделяется на выслугу лет в календарном исчислении и выслугу лет в льготном исчислении. Следовательно, количественная характеристика выслуги лет на военной службе бывает двух видов в зависимости от ее исчисления: выслуга лет в календарном исчислении и выслуга лет в льготном исчислении. Сложнее определить качественную характеристику выслуги лет на военной службе, так как она протекает в соответствующих специфических условиях. Существуют следующие разновидности качественной характеристики выслуги лет: выслуга в соответствующем воинском звании, выслуга в соответствующей должности, выслуга в боевых условиях, выслуга в сложных климатических условиях и т.д. Если выслуга лет в соответствующей должности и воинском звании определяется только в календарном исчислении, то выслуга лет, например, в боевых и сложных климатических условиях*(7) может учитываться в льготном исчислении*(8). Следовательно, выслуга лет на военной службе играет ключевую роль и имеет важное, на наш взгляд, стратегическое значение в такой сфере отношений, как социально-пенсионные отношения военнослужащих.
Учитывая изложенное, сформулируем следующие выводы:
1. Выслуга лет на военной службе играет ключевую роль в социальном обеспечении военнослужащих и членов их семей.
2. В выслугу лет не должен засчитываться трудовой стаж, предшествующий военной службе, иначе весь конституционно-правовой смысл понятия выслуги лет на военной службе может потерять правовую природу и свое смысловое значение.
3. Выслуга лет имеет количественную и качественную характеристики, при определении количественной характеристики имеется в виду ее продолжительность, при этом выслуга лет бывает двух видов: в календарном и в льготном исчислении.
4. Качественная характеристика обусловлена определенными климатическими и особыми условиями прохождения военной службы.
5. В зависимости от должности и воинского звания выслуга лет может разделяться на выслугу лет в должности и в воинском звании.
6. Правовая природа выслуги лет при прохождении военной службы по призыву и правовая природа выслуги лет при прохождении военной службы по контракту различна*(9).
Автор полагает, что понятие "выслуга лет на военной службе" - это факт-событие, так как оно всегда имеет определенную фиксированную продолжительность, применяемую на практике либо в календарном, либо льготном исчислении.
Понимая под выслугой лет на военной службе факт-событие, мы вполне можем подразделить пенсионные отношения на три основных вида: правообразующие пенсионные отношения (правовые условия и порядок назначения пенсий); правоизменяющиеся пенсионные отношения (перерасчет назначенных пенсий); правопрекращающиеся пенсионные отношения (приостановление и прекращение выплат пенсий). Во всех перечисленных видах пенсионных отношений выслуга лет играет ключевую роль. Например, при назначении военных пенсий необходимо знать ее фиксированное цифровое значение, при этом продолжительность выслуги лет может влиять на правовые условия, необходимые для назначения военных пенсий. При перерасчете назначенных пенсий выслуга лет также учитывается в ее цифровом значении, при приостановлении и прекращении выплаты военных пенсий выслуга лет также имеет важное значение.
Выслуга лет на военной службе как факт-событие имеет свою периодичность существования и время существования в зависимости от ее продолжительности (количественная характеристика выслуги лет), а также определяется характером последствий в зависимости от особых условий военной службы (качественная характеристика выслуги лет).
К юридическим фактам-событиям относятся не только выслуга лет, но и воинское звание, и должность военнослужащего.
В заключение статьи необходимо особо отметить, что анализ судебной практики показывает, что не всегда верно судами разрешаются споры, связанные с исчислением выслуги лет для назначении пенсии и определения ее размера*(10). При этом, как нам видится, институт выслуги лет должен выступить в качестве важнейшего правового стимула добросовестной службы военнослужащих*(11). Как справедливо отмечается учеными, правовое стимулирование исполнения военнослужащими обязанностей военной службы - это, прежде всего, правотворческая и правоприменительная деятельность органов государственной власти и органов военного управления, направленная на создание и существование такого правового режима, при котором достижение государственно-значимых (общественно полезных) целей военной службы обеспечивается добросовестным исполнением военнослужащими своих обязанностей, основанным на достижении баланса удовлетворения как публичных, так и собственных интересов*(12).
Библиографический список:
1. Ефремов, А.В. О зачете времени прохождения военной службы по призыву в условиях чрезвычайного положения при назначении пенсий // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение - N 2, февраль 2013 г.
2. Закиров, Р.А., Корякин, В.М. Исчисление срока военной службы и выслуги лет в отдельных случаях прохождения военной службы // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение - N 4, апрель 2009 г.
3. Тюрин, А.И. Правовые основы стимулирования исполнения обязанностей военной службы военнослужащими, проходящими военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13.
4. Агашев, Д.В. Коллизии в праве социального обеспечения России. Автореф. К.ю.н. Томск. 2003. С. 12.
5. Карпунина, Н.А. Юридические факты в пенсионном обеспечении Российской Федерации. Автореф. к.ю.н. Москва. 2010. С. 46.
6. Ефремов, А.В. О некоторых аспектах судебной практики по разрешению споров, связанных с применением военно-пенсионного законодательства // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение - N 5, май 2011 г. С. 73-75.
────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 г. N 1142-О.
*(2) Абзац 4 п. 2 внесен в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 854.
*(3) Решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2015 г. N АКПИ14-1628.
*(6) Справочник работника военного комиссариата / под общ. ред. В.В. Смирнова. М., 2013. С. 306.
*(7) Социальное предназначение льготного исчисления выслуги лет в связи со сложными климатическими условиями раскрыто в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2005 г. N 14-О: право на пенсию военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов реализуется в рамках государственного пенсионного обеспечения, в котором для данной категории граждан предусмотрено в целях компенсации риска воздействия неблагоприятных факторов природно-климатических условий районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей на организм человека исчисление при назначении пенсии за выслугу лет периода службы в указанных районах и местностях на льготных условиях.
*(8) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2003 г. N 268-О "По запросу Московского гарнизонного военного суда о проверке конституционности части второй статьи 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
*(10) Ефремов А.В. О некоторых аспектах судебной практики по разрешению споров, связанных с применением военно-пенсионного законодательства // Право в Вооруженных Силах . 2011. N 5. С. 73-75.
*(11) Закиров Р.А., Корякин В.М. Исчисление срока военной службы и выслуги лет в отдельных случаях прохождения военной службы // Право в Вооруженных Силах . 2009. N 4.
А.В. Ефремов,
начальник юридического отделения
военного комиссариата Чувашской Республики
Другие новости и статьи
Какие льготы полагаются ветеранам боевых действий? »
Запись создана: Вторник, 24 Май 2022 в 0:03 и находится в рубриках Новости.
метки: пенсия, выслуга лет
Темы Обозника:
COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование ремонт реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика