О правовых позициях конституционного правосудия в механизме защиты социальных прав граждан, уволенных с военной службы

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сформулированы в отношении значительного числа правовых норм различной отраслевой принадлежности. В этом смысле не являются исключением и правовые нормы, регулирующие социальное обеспечение граждан, в том числе пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу, и членов их семей. Обращаясь к анализу содержания правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в указанной сфере, необходимо подчеркнуть их особую значимость, так как пенсия является основным источником средств к существованию для неработающих пенсионеров. Кроме того, для лиц, проходивших военную службу, право на получение пенсии обусловлено исполнением обязанностей по защите Отечества.

Основания и условия назначения пенсий бывшим военнослужащим дифференцируются в зависимости от способа поступления граждан на военную службу. Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ регламентируется пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу по призыву, тогда как Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 12 февраля 1993 г. N 4468-I посвящен пенсионному обеспечению лиц, проходивших военную службу по контракту.

Как пишет ученый-юрист Н.В. Антипьева, "современная юридическая наука уделяет значительное внимание исследованию сущности правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, что обусловлено их влиянием на законотворческий процесс и правоприменительную деятельность"*(79), указывая при этом, что наиболее удачным, на ее взгляд, определениям данного понятия в научной литературе является дефиниция, предложенная Л.В. Лазаревым, который рассматривает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации как "нормативно-интерпретационное установление, являющееся результатом судебного конституционного толкования, правовым основанием итогового вывода (решения) Конституционного Суда, имеющее общий и обязательный характер, выражающее правопонимание Конституционным Судом конституционных принципов и норм, общепризнанных принципов и норм международного права и конституционно-правового смысла оспоренного нормативного положения и разрешающее спорную конституционно-правовую проблему"*(80).
Ученый-юрист С.В. Никитин обратил внимание на то, что по вопросу реализации права судов общей юрисдикции по проверке в конкретном деле конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, и непосредственному применению Конституции Российской Федерации имеет место несовпадение правовых позиций Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации. Различия в позициях высших судов касаются оценки необходимости обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации в случае выявления судом неконституционности подлежащего применению (примененного) закона. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 постановления "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г. N 8 разъяснил судам, что такой запрос должен направляться лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности подлежащего применению по конкретному делу закона. Если же суд придет к убеждению, что положения федерального закона находятся в противоречии с соответствующими положениями Конституции Российской Федерации, то он, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, не обязан обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и вправе разрешить дело, применив непосредственно Конституцию Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, в свою очередь, в постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (ст.ст. 4, 15 и 76 Конституции Российской Федерации), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, обращение с запросом о проверке конституционности закона является не только правом, но и обязанностью суда общей юрисдикции или арбитражного суда*(81). Далее С.В. Никитин обратил внимание на то, что в юридической литературе по данному вопросу возникла дискуссия, в которой одни авторы высказались в защиту позиции Верховного Суда Российской Федерации*(82), а другие поддержали точку зрения Конституционного Суда Российской Федерации*(83). На наш взгляд, предпочтительнее выглядит позиция Конституционного Суда Российской Федерации.
Как совершенно точно отметила С.И. Кобзева, нельзя отрицать значительную роль постановлений судебных органов в механизме защиты социальных прав граждан*(84). Но практика показывает, что в таком огромном, некодифицированном массиве нормативных правовых актов по социальному обеспечению бывает трудно разобраться даже высшим судебным органам*(85).

Так, в качестве наглядного примера можно привести постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в истолковании, приданном ее положениям в правоприменительной практике после вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 года N 21-П, в связи с жалобой гражданина Р. Инамова" от 7 ноября 2012 г. N 24-П.
Судья-докладчик по данному рассмотренному делу С. Князев, комментируя решение, признает, что Конституционный Суд неоднократно обращался к проблеме, а "между тем суды общей юрисдикции (включая Верховный Суд) и иные правоприменители" и после вступления в силу постановления применяли оспариваемые нормы вопреки выявленному конституционно-правовому смыслу. С. Князев особо подчеркивает, что это постановление "не ограничивается только целями защиты конституционных прав соответствующей категории чернобыльцев… приняв его, Конституционный Суд России, по существу, заложил прецедент, в силу которого в случаях, когда в правоприменительной практике игнорируется конституционно-правовой смысл закона, ранее выявленный Конституционным Судом, неконституционная интерпретация такого закона правоприменительной практикой может быть признана, если это необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан, не соответствующей Конституции Российской Федерации"*(86).

Однако неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты граждан. Принцип определенности закона является неотъемлемым элементом принципа верховенства права и в полной мере распространяется на регулирование социального обеспечения военнослужащих, а также граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Как правило, военные пенсионеры обращаются в суды с исками к военным комиссариатам по различным вопросам перерасчета пенсий. Напомним, что в период с 1 января по 30 июня 1999 г. п. 2 ст. 12 Федерального закона "О статусе военнослужащих" действовал в редакции, в соответствии с которой оклады по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не могут быть менее половины окладов по воинским должностям. Со ссылкой на указанную норму ряд военных пенсионеров обратились в суды с требованием к военным комиссариатам о перерасчете размеров назначенных пенсий*(87).

В настоящее время складывается противоречивая судебная практика по данной категории споров в разных регионах, т.е. имеются как решения судов, вынесенные в пользу военных пенсионеров, так и решения судов, вынесенные в пользу военных комиссариатов. Это означает только одно: выявленный конституционно-правовой смысл понятия "денежное довольствие для исчисления пенсии военнослужащим", которое отличается от понятия "денежное довольствие военнослужащих", определяемого законодательством о статусе военнослужащих, и имеет самостоятельное нормативное значение для целей исчисления пенсии и ее пересмотра военным пенсионерам*(88), явно недостаточен. Это происходит в силу того, что по смыслу ч. 2 ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность лишь действующих нормативных правовых актов и отказывает в принятии жалобы к рассмотрению в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации. Таким образом, в этих обстоятельствах гражданам и Конституционный Суд не сможет ничем помочь.

В отличие же от Конституционного Суда Российской Федерации суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел учитывают, что если данный нормативный правовой акт до рассмотрения дела судом в течение определенного времени применялся и на основании этого акта были или могли быть реализованы права и обязанности граждан и организаций, то законных оснований для признания нормативного акта недействующим и не подлежащим применению с момента его принятия не имеется. Вот поэтому и появляется противоречивая судебная практика, которая пока не может быть единой.
Как правильно отметила О.А. Самарина, "Конституционный Суд рассматривал и такие вопросы пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, которые не связаны с пенсионной реформой, но являются не менее важными с точки зрения реализации конституционного права на пенсионное обеспечение"*(89).

В качестве наглядного примера можно привести постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности статьи 56 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с жалобой гражданина В.Т. Казанцева" от 2 июня 2011 г. N 11-П, в котором Суд установил, что до внесения в названный Закон необходимых изменений выплата назначенных в соответствии с этим Законом пенсий лицам, проходившим военную службу и не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории Российской Федерации, должна осуществляться по месту их фактического проживания, которое устанавливается на основании их личного заявления, как это предусмотрено для получателей трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению. Федеральный законодатель же внес данные изменения только спустя два года путем издания соответствующего закона*(90).

Особо хотелось бы отметить, что общими конституционными правовыми позициями в отношении как трудовых, так и военных пенсий являются в настоящее время следующие важные решения Конституционного Суда Российской Федерации: определение Конституционного Суда Российской Федерации "По жалобе гражданина Быховского Семена Яковлевича на нарушение его конституционных прав положением пункта "а" статьи 1 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 1 марта 2001 г. N 46-О; постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности статьи 56 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с жалобой гражданина В.Т. Казанцева" от 2 июня 2011 г. N 11-П; постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности части первой статьи 56 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с жалобой гражданина С.А. Федина" от 6 ноября 2013 г. N 23-П.

Отличными же конституционными правовыми позициями по вопросам трудовых и военных пенсий являются следующие решения Конституционного Суда Российской Федерации: определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 437-О-О, от 23 сентября 2010 г. N 1152-О-О, от 26 мая 2011 г. N 605-О-О, от 29 сентября 2011 г. N 1040-О-О, от 14 декабря 2004 г. N 429-О-О, в которых сказано о том, что федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, во исполнение Конституции Российской Федерации закрепил в Законе Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" основания и условия реализации права на пенсию указанных в нем лиц, отличающиеся по аналогичным параметрам от трудовых пенсий: для них, в частности, предусмотрена такая форма государственного социального обеспечения, как пенсия за выслугу лет, которая назначается при наличии соответствующей выслуги независимо от возраста военнослужащих, а финансирование пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Пенсии за выслугу лет и по инвалидности, назначаемые лицам, проходившим военную службу, а также пенсии по случаю потери кормильца членам их семей исчисляются из денежного довольствия, в составе которого в соответствии с ч. 1 ст. 43 вышеназванного Закона учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклад по воинской должности, оклад по воинскому званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и ежемесячная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. При этом, понятие "денежное довольствие для исчисления пенсии военнослужащим" отличается от понятия "денежное довольствие военнослужащих", определяемого законодательством о статусе военнослужащих, и имеет самостоятельное нормативное значение для целей исчисления пенсии и ее пересмотра военным пенсионерам.

Таким образом, пробелы в военно-пенсионном законодательстве довольно часто приводят к судебным спорам.
Так, например, Свердловский районный суд города Костромы, придя к выводу о том, что подлежащая применению при разрешении указанных дел ч. 2 ст. 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" не соответствует ст.ст. 1, 2, 15, 17 (чч. 1 и 2), ст.ст. 18, 19 (чч. 1 и 2), ст. 54 (ч. 1) и ст. 55 (чч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке ее конституционности, приостановив производство по делу В.Н. Тарасенко определением от 5 июня 2012 г., а по делу А.М. Шутова - определением от 25 июня 2012 г.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно распространяется на военнослужащих, поступивших на военную службу до 1 января 2012 года, и пенсионеров из числа указанных лиц, снижая тем самым уровень денежного довольствия, учитываемого для исчисления пенсии, по сравнению с ранее установленными нормами.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая данное дело, пришел к выводу о том, что оспариваемая норма - несмотря на снижение предусмотренного ею процентного размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий лицам, уволенным с военной службы и членам их семей, - направлена на увеличение с 1 января 2012 г. абсолютного размера указанных пенсий в денежном выражении. Это в полной мере соответствует предусмотренному ст. 1 Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г. правилу о том, что уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, устанавливаемый законодательством государств-участников в соответствии с Соглашением о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 г., не может быть ниже уровня, установленного ранее законодательными и другими нормативными актами бывшего Союза ССР, а также толкованию приведенного положения, сформулированному Экономическим Судом Содружества Независимых Государств, который в решении N 01-1/2-08 от 6 февраля 2009 г. указал, что для оценки уровня пенсионного обеспечения военнослужащих имеет значение качественное состояние их прав в сфере пенсионного обеспечения, для определения которого необходимо принимать во внимание условия, нормы и порядок назначения пенсии, установленные национальным законодательством*(91).

Современная практика принятия федеральных законов в последнее время просто поражает, юристы и судьи не успевают отслеживать вносимые в действующее законодательство изменения, а также анализировать содержание отдельных принимаемых законов*(92). При этом, судья Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиев отметил, что "понятие "качество закона" не используется в российском законодательстве; соответственно нормативные требования к законам в виде своего рода стандартов на акты законотворчества не установлены. Критерий качества закона - это судебная практика"*(93).

На основании вышеизложенных правовых позициях конституционного правосудия в сфере социальных прав граждан, уволенных с военной службы на пенсионное обеспечение, можно придти к следующим основным выводам:
Во-первых, выявленный конституционно-правовой смысл понятия "денежное довольствие для исчисления пенсии военнослужащим", которое отличается от понятия "денежное довольствие военнослужащих", определяемого законодательством о статусе военнослужащих, и имеет самостоятельное нормативное значение для целей исчисления пенсии и ее пересмотра военным пенсионерам*(94), явно недостаточен;
Во-вторых, выплата назначенных военных пенсий лицам, проходившим военную службу и не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории Российской Федерации, должна осуществляться по месту их фактического проживания, которое устанавливается на основании их личного заявления;
В-третьих, суды общей юрисдикции по вопросам военно-пенсионных отношений обладают лишь теоретической возможностью прямого применения Конституции, когда текущее регулирование отсутствует, а конституционная норма не отсылает к закону, при этом если суды общей юрисдикции, включая Верховный Суд РФ, не замечают выявленного Конституционным Судом РФ нового правового смысла норм действующего законодательства, то гражданин, уволенный с военной службы вправе сам непосредственно обратиться в Конституционный Суд РФ за соответствующим разъяснением по истолкованию ранее вынесенного Конституционным Судом РФ постановления (решения).
При этом также необходимо особо отметить и то, что изучение судебной практики, в том числе органов конституционного правосудия показывает, что не всегда верно судами общей юрисдикции разрешаются споры, связанные с исчислением выслуги лет для назначения военной пенсии гражданину, уволенному с военной службы и определения ее размера, речь об этом пойдет уже в следующем параграфе.

IV. Вопросы исчисления выслуги лет для назначения пенсии военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, возникающие на практике

Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление правил исчисления пенсий, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2)*(95).

Главным условием, которое определяет право на пенсию за выслугу лет, в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" является наличие соответствующей выслуги на военной службе.
В выслугу лет для назначения пенсии лицам, уволенным со службы, согласно названному Закону Российской Федерации может засчитываться также время их учебы до определения на службу (но не более пяти лет) из расчета один год учебы за шесть месяцев службы (часть 1 статьи 18). Установленный порядок зачета в выслугу лет периодов, не связанных с военной службой, является льготой, позволяющей увеличивать выслугу для назначения пенсии.

В соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 данного Закона, определяется Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 18).
Во исполнение предписания федерального законодателя Правительство Российской Федерации 22 сентября 1993 г. издало постановление N 941. Первоначально нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации N 40, 4 октября 1993 г.

Правительство Российской Федерации исходя из предоставленных ему дискреционных полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет в первом абзаце пункта 2 Постановления установило порядок зачета выслуги лет для назначения пенсий в соответствии с пунктом "а" статьи 13 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (далее именуется - Закон) офицерам, определенным на военную службу из запаса с учетом полученной в гражданской образовательной организации квалификации, а также определенным на военную службу при указанном условии офицерам-женщинам, не состоявшим в запасе, время обучения их до определения на военную службу в гражданских образовательных организациях высшего образования либо в профессиональных образовательных организациях, в которых имелись циклы или отделения военной подготовки, в пределах до пяти лет из расчета один год учебы за шесть месяцев. На таких же условиях включается в выслугу лет время обучения в гражданских образовательных организациях высшего образования офицерам, которые, будучи студентами, непосредственно из указанных образовательных организаций до их окончания зачислены для продолжения учебы в военные образовательные организации высшего образования.

При этом федеральный законодатель, установив возможность и порядок зачета в выслугу лет времени учебы, не определил типы и виды образовательных организаций, условия обучения в образовательных организациях, время учебы в которых может быть включено на соответствующих условиях в выслугу лет для назначения пенсии.

Пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел, согласно статье 63 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I), осуществляется в соответствии с действующим законодательством, а порядок исчисления выслуги лет для назначения сотрудникам органов внутренних дел пенсии определяется Правительством Российской Федерации. При этом законодатель в части второй названной статьи предусмотрел, что время учебы в высших и средних специальных учебных заведениях засчитывается в выслугу лет сотрудникам органов внутренних дел из расчета два месяца учебы за один месяц службы только в случае обучения на очных отделениях. Так, например, гр. Щ. обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации, считая, что вышеуказанные нормативные положения, не позволяют засчитывать в выслугу лет сотрудникам органов внутренних дел для назначения им пенсии время обучения по заочной форме в высших образовательных учреждениях Министерства внутренних дел СССР до поступления на службу, притом что такая возможность, как полагает заявительница, предусмотрена в отношении аналогичных периодов обучения в гражданских высших образовательных учреждениях, не соответствуют статьям 2, 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, изучив заявленные документы не нашел оснований для принятия жалобы гр. Щ. к рассмотрению, при этом указал на то, что правовое регулирование, по существу, закрепляет льготу, позволяющую увеличивать выслугу для назначения пенсии, и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание на то, что из представленных документов, во время обучения на заочном отделении в Рязанской высшей школе Министерства внутренних дел СССР гр. Щ. являлась работником органов внутренних дел, следовательно, данный период может быть учтен при назначении ей трудовой пенсии по старости, устанавливаемой в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", наряду с пенсией за выслугу лет по Закону Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

В настоящий момент времени для сотрудников органов внутренних дел Правительство Российской Федерации исходя из предоставленных ему дискреционных полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет в абзаце четвертом пункта 2 Постановления*(96) установило порядок зачета времени обучения в гражданских образовательных организациях высшего образования либо в профессиональных образовательных организациях в выслугу лет для назначения пенсий после увольнения со службы лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, имеющим право на пенсионное обеспечение в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
Норма о возможности зачета в выслугу лет для назначения пенсии времени обучения носит стимулирующий характер, имеет целью поощрение к поступлению на службу в органы внутренних дел лиц, имеющих соответствующее профессиональное образование (среднее профессиональное образование или высшее образование).

Уровень профессионального образования и квалификация, указываемые в документах об образовании и о квалификации, выдаваемых лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию, дают их обладателям согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" право заниматься определенной профессиональной деятельностью, в том числе занимать должности, для которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке определены обязательные требования к уровню профессионального образования и (или) квалификации, если иное не установлено федеральными законами (часть 8 статьи 60).
Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", регулируя правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел, в части 2 статьи 9 устанавливает, что квалификационные требования к должностям в органах внутренних дел предусматривают наличие для должностей рядового состава и младшего начальствующего состава среднего общего образования, для должностей среднего начальствующего состава - образования не ниже среднего профессионального, соответствующего направлению деятельности, для должностей старшего и высшего начальствующего состава - высшего образования, соответствующего направлению деятельности.

Согласно пункту 10 части 2 статьи 38 данного Федерального закона в стаж службы (выслугу лет) в органах внутренних дел включается время (не более пяти лет) обучения сотрудника до поступления на службу в органы внутренних дел по основным образовательным программам среднего профессионального или высшего образования по очной форме при условии завершения освоения данных образовательных программ и получения соответствующего уровня образования, исчисляемое из расчета два месяца обучения за один месяц службы. В качестве наглядного примера, рассмотрим следующий.

Так, гр. П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2 Постановления, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Закону Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" и ограничивают его права на включение в выслугу лет периодов обучения в среднем специальном учебном заведении, без наличия диплома о соответствующем образовании. Как указывает заявитель, при увольнении со службы из органов внутренних дел ему был произведен расчет выслуги лет без учета времени обучения в Смоленском автотранспортном колледже с 1 сентября 1990 г. по 12 ноября 1991 г.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривая данное дело указал на следующее: "…Как следует из содержания жалобы, заявитель полагает, что в выслугу лет для назначения пенсий в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" лицам, увольняемым из органов внутренних дел, должно засчитываться время учебы в среднем специальном учебном заведении до определения на службу, т.е. фактически ставит вопрос об установлении более льготных условий назначения пенсии лицам, проходившим службу в органах внутренних дел". На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил: в удовлетворении заявления Подова А.И. о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" отказать*(97).
Следовательно, несмотря на то, что ни в постановлении Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941, ни в Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 форма обучения не оговорена, но при этом, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I*(98), и Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" соответственно не предусматривали ранее и не предусматривают в настоящий момент времени зачета в выслугу лет для назначения пенсии сотрудникам органов внутренних дел время обучения по заочной и вечерней форме обучения в высших или средних специальных учебных заведениях, предшествующее поступлению их на службу в органы внутренних дел*(99).

Таким образом, в настоящий момент времени исчисление пенсии за выслугу лет на военной службе (позволяющий включать в выслугу лет время обучения в гражданских образовательных организациях высшего образования офицерам, которые, будучи студентами, непосредственно из указанных образовательных организаций до их окончания зачислены для продолжения учебы в военные образовательные организации высшего образования) отлично от исчисления пенсии за выслугу лет в органах внутренних дел (позволяющий включать в выслугу лет время (не более пяти лет) их обучения до поступления на службу по очной форме в образовательных организациях по основным образовательным программам среднего профессионального образования или высшего образования при условии завершения освоения этих образовательных программ, прохождения государственной итоговой аттестации и получения документа об образовании и о квалификации установленного образца, исчисляемое из расчета два месяца учебы за один месяц службы, - в отношении сотрудников органов внутренних дел, поступивших на службу с 1 января 2012 г.), несмотря на существующий единый Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

Выслуга лет на военной службе - это специальный стаж, который исчисляется в период прохождения военной службы, однако при определенных условиях трудовой стаж лица, который работал (учился) до начала военной службы может быть ему засчитан в выслугу лет на военной службе. И тут вполне, на наш взгляд, могут возникнуть спорные отношения, так как справедливо отмечает исследователь Н.А. Карпунина "одни ученые относят трудовой стаж к действиям, другие к событиям, а третьи - к состояниям"*(100). При этом примеров иерархических коллизий в праве социального обеспечения немало. Значительную часть несоответствий иерархического характера составляют коллизии норм Конституции РФ с нормативно-правовыми актами в сфере социального обеспечения, и главным образом, с законами; но существуют иерархические коллизии и иного типа.

Наглядным примером может служить различие норм Инструкции "О порядке зачета военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте РФ стажа их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в выслугу лет для назначения пенсии", утвержденной Приказом Главного управления специальных программ Президента РФ от 31 июля 2001 г. N 37 "О порядке зачета военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации стажа их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в выслугу лет для назначения пенсии"*(101) (далее - приказ ГУСП Президента РФ) и Закона РФ от 12 февраля 1993 года N 4468-I "О пенсионном обеспечении "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"*(102) (далее - Закон от 12 февраля 1993 года), а также принятого в его развитие Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 года N 941, определяющего порядок исчисления выслуги лет указанным категориям граждан. В приказе ГУСП Президента РФ предусмотрены периоды трудовой деятельности, подлежащие зачету в выслугу лет, о которых ни в Законе, ни в Постановлении не упоминается*(103). При этом особо хотелось отметить, что вышеназванный приказ в нарушение ст. 13 Закона РФ от 12 февраля 1993 года определяет возможность зачета предшествующей трудовой деятельности (в настоящее время в пределах пятнадцати и десяти лет на основании пункта 1.3 Инструкции "О порядке зачета военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте РФ стажа их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в выслугу лет для назначения пенсии") в выслугу лет для назначения военной пенсии по п. "а" ст. 13 Закона РФ от 12 февраля 1993 года, то есть, как пишет ученый - юрист Д.В. Агашев "по существу, приравнивает общий трудовой стаж к стажу специальному"*(104).

Также военнослужащим органов федеральной службы безопасности (контрразведки), зачисленным на службу до 1 января 1991 года, засчитываются в выслугу лет для назначения пенсий периоды их работы до зачисления на службу, учтенные в соответствии с ранее действовавшим законодательством для выплаты процентной надбавки за выслугу лет*(105).

На наш взгляд, выслуга лет на военной службе как особая мера исчисления в период прохождения военной службы может иметь как количественную, так и качественную характеристику, при этом количественной характеристикой выслуги лет будем считать ее продолжительность, а качественной характеристикой будем считать соответствующие условия, в которых протекала военная служба лица, состоявшего в военно-служебных отношениях (в сложных климатических условиях, условиях вооруженных конфликтов и т.д.). На современном этапе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей выслуга лет играет ключевую роль в определенных отношениях, при этом выслуга лет на военной службе имеет свою специфическую разновидность и подразделяется на выслугу лет в календарном исчислении и выслугу лет в льготном исчислении. Если законодатель ссылается на понятие общая продолжительность военной службы, это означает, что в данных обстоятельствах имеется в виду выслуга лет в календарном исчислении, если же законодатель напрямую указывает выслугу лет, в том числе в льготном исчислении, здесь все ясно и предельно понятно.

Следовательно, количественная характеристика выслуги лет на военной службе бывает двух видов в зависимости от ее исчисления (в льготном или календарном): выслуга лет в календарном исчислении и выслуга лет в льготном исчислении. Сложнее определить качественную характеристику выслуги лет на военной службе, так как она протекает в соответствующих специфических условиях. Существуют следующие разновидности качественной характеристики выслуги лет: выслуга в соответствующем воинском звании, выслуга лет в соответствующей должности, выслуга лет в боевых условиях, выслуга лет в сложных климатических условиях и т.д. Если выслуга лет в соответствующей должности и воинском звании определяется только в календарном исчислении, то выслуга лет, например, в боевых и сложно-климатических условиях*(106) может учитываться в льготном исчислении*(107). Следовательно, выслуга лет на военной службе играет ключевую роль и имеет важное, на наш взгляд, стратегическое значение в такой сфере отношений как социально-пенсионные отношения военнослужащих.
Военно-пенсионная система - это профессионально-пенсионные отношения, связанные с одной профессией - военного, проходившего военную службу по контракту, и поэтому считается специфической, имеющей свои особенности и отличия от трудовых пенсионных отношений.
Учитывая вышесказанное, на наш взгляд, можно придти к следующим выводам:
1. Выслуга лет на военной службе играет ключевую роль в социальном обеспечении военнослужащих и членов их семей;
2. В выслугу лет не должен засчитываться трудовой стаж, предшествующий военной службе, иначе весь конституционно - правовой смысл понятия выслуги лет на военной службе может потерять правовую природу и свое смысловое значение;
3. Выслуга лет имеет количественную и качественную характеристики, при определении количественной характеристики имеется в виду ее продолжительность, при этом выслуга лет бывает двух видов: в календарном исчислении и в льготном;
4. Качественная характеристика обусловлена определенными климатическими и особыми условиями;
5. В зависимости от должности и воинского звания выслуга лет может разделяться на выслугу лет в должности и в воинском звании;
6. Правовая природа выслуги лет при прохождении военной службы по призыву и правовая природа выслуги лет при прохождение военной службы по контракту различна*(108).

На основании данных выводов на наш взгляд можно считать, что понятие "выслуга лет на военной службе" - это факт-событие, так как оно всегда имеет определенную фиксированную продолжительность, применяемую на практике либо в календарном, либо льготном исчислении.
Вложив в понятие выслуги лет на военной службе ее непосредственную основу фактов-событий, мы вполне можем подразделить пенсионные отношения на три основных вида: правообразующие пенсионные отношения (правовые условия и порядок назначения пенсий); правоизменяющиеся пенсионные отношения (перерасчет назначенных пенсий); правопрекращающиеся пенсионные отношения (приостановление и прекращение выплат пенсий). Во всех перечисленных видах пенсионных отношений выслуга лет играет ключевую роль, например, при назначении военных пенсий необходимо знать ее фиксированное цифровое значение, при этом ее продолжительность может влиять на правовые условия, необходимые для назначения военных пенсий.

При перерасчете назначенных пенсий выслуга лет также учитывается в ее цифровом значении, при приостановлении и прекращении выплаты военных пенсий выслуга лет также имеет важное значение, например, в случае поступления военного пенсионера на правоохранительную службу, военная пенсия может быть приостановлена или временно прекращена, в случаях, если выслуга лет в правоохранительных органах будет учитываться при исчислении военной пенсии в будущем.

Выслуга лет на военной службе как факт-событие имеет свою периодичность существования юридического события и время его существования в зависимости от ее продолжительности (количественная характеристика выслуги лет), а также характер последствий в зависимости от особых условий военной службы (качественная характеристика выслуги лет).

К юридическим фактам-событиям относятся не только выслуга лет, но и воинское звание, и должность военнослужащего. При этом подсчет выслуги лет как факт-событие может быть в период прохождения военной службы как в ее общей продолжительности, так и в воинском звании, и в соответствующей должности. Следовательно, ключевыми звеньями в военно-пенсионных отношениях считаются: воинское звание, должность и выслуга лет. На наш взгляд, необходимо особо отметить и то, что изучение судебной практики показывает, что не всегда верно судами разрешаются споры, связанные с исчислением выслуги лет для назначении пенсии и определения ее размера*(109).

При этом как нам видится институт выслуги лет должен выступить в качестве важнейшего правового стимула добросовестной службы военнослужащих*(110). Как справедливо отмечается учеными, правовое стимулирование исполнения военнослужащими обязанностей военной службы - это, прежде всего, правотворческая и правоприменительная деятельность органов государственной власти и органов военного управления, направленная на создание и существование такого правового режима, при котором достижение государственно-значимых (общественно полезных) целей военной службы обеспечивается добросовестным исполнением военнослужащими своих обязанностей, основанным на достижении баланса удовлетворения как публичных, так и собственных интересов*(111).

Федеральный законодатель, предусмотрев назначение военных пенсий при определенных льготных условиях, например, при достижении 20-летней выслуги лет, прежде всего, на наш взгляд, исходил из специфики и характера такой службы, а также преследовал цель не только гарантировать указанным лицам соответствующее материальное обеспечение в случае необходимости оставить военную службу, но и стимулировать их переход в другие сферы занятости, способствовать своевременной ротации кадров на военной и правоохранительной службе.

Ефремов А.В.