Перспективы развития государственного финансового контроля в условиях плановой направленности бюджетной политики государства
В статье исследуются перспективы развития законодательства в сфере государственного финансового контроля с учетом плановой направленности государственной бюджетной политики. Анализируются положения проекта нового бюджетного кодекса, разработанного Минфином России.
Дается характеристика основных проектируемых изменений законодательства в сфере государственного финансового контроля. Отмечается тенденция к расширению полномочий органов государственного финансового контроля. Выявляются положения законопроекта, требующие доработки, даются предложения по совершенствованию законодательства в сфере государственного финансового контроля.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, формы финансового контроля, плановая направленность государственной бюджетной политики, новое бюджетное законодательство.
Prospects of Development of State Financial Control in the Conditions of Planning-Oriented Budget Policy of the State
T.B. Golovataya
Golovataya Tatiana B., Postgraduate Student of the Department of Financial and Administrative Law of the Rostov State University of Economics (RINH).
The article investigates the development prospects of legal regulation of state financial control with respect to planned orientation of the budgetary policy of the state. Analyzed the draft of the new budget code developed by the Ministry of Finance. The characteristic of the main planned legislative changes in the sphere of state financial control. There is a trend to expand the powers of the state financial control. Identifies the provisions of the bill that require further development, gives proposals to improve legislation in the sphere of state financial control.
Key words: state financial control, forms of financial control, planned orientation of the budgetary policy of the state, new budget legislation.
Проблемы недостаточной действенности системы государственного финансового контроля и недостаточности его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов, отсутствия современной системы внутреннего финансового контроля, недостаточно высокого уровня качества управления государственными финансами, отмеченные в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (далее - Программа) <1>, остаются актуальными и в настоящее время.
——————————–
<1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 2 (часть II). Ст. 219.
При этом Программой в качестве разрешения вышеуказанных проблем государственного финансового контроля названо принятие нового бюджетного кодекса.
В целях реализации указанного направления государственной политики Минфином России подготовлен проект нового бюджетного кодекса, размещенный на официальном интернет-сайте www.minfin.ru для общественного обсуждения <2>.
——————————–
<2> Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: www.minfin.ru.
Нововведения проектируемого бюджетного законодательства в данной сфере коснулись классификации государственного финансового контроля. Так, законопроектом предусматривается отказ от подразделения государственного финансового контроля на предварительный и последующий. Необходимость исключения данной типологии разработчики законопроекта обосновывают отсутствием практической значимости применения такой градации.
Вместе с тем предлагаемым законопроектом, как и действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, не предусматривается закрепление определения государственного финансового контроля.
При этом проблема отсутствия легальной дефиниции данного термина перманентно освещается в научной литературе.
Так, М.Е. Каратонов считает, что проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обусловливающих, в том числе отсутствие нормативного закрепления даже самого понятия государственного финансового контроля <3>.
——————————–
<3> Каратонов М.Е. "Насущные" проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. 2006. N 11. С. 13.
Нынешнее состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого понятия "государственный финансовый контроль", по мнению И.Г. Гараева, не может удовлетворить потребности общества в эффективной реализации задач хозяйственной деятельности <4>.
——————————–
<4> Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России // Финансовое право. 2008. N 3. С. 2.
В.Е. Кузнеченкова отмечает, что современный подход к классификации государственного финансового контроля невозможен без законодательного закрепления понятия "государственный финансовый контроль" <5>.
——————————–
<5> Кузнеченкова В.Е. Принцип системности - основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. N 3. С. 22.
Н.Н. Бойко утверждает, что "статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывает лишь на то, что государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения" <6>.
——————————–
<6> Бойко Н.Н. Проблемы организации финансового контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 3. С. 21.
Учитывая вышеизложенное, в новом кодифицированном законодательном акте, регулирующем отношения в бюджетной сфере, считаем целесообразным закрепить официальное определение государственного финансового контроля.
Рассматриваемым законопроектом также уточняются объекты государственного финансового контроля.
С учетом того что проектируемым бюджетным кодексом предполагается изменение терминологии, касающейся участников бюджетного процесса, вместо главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета законопроектом в качестве объекта контроля предлагается предусмотреть главных администраторов (администраторов) доходов, главных распорядителей (распорядителей) расходов, главных администраторов (администраторов) источников финансирования бюджета, администраторов расходов бюджета.
Кроме того, также предлагается уточнить такой объект контроля, как финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты).
Так, предлагается указанные объекты контролировать в части соблюдения ими не только целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, но и порядка такого предоставления.
Помимо этого, законопроект предусматривает контроль таких объектов в части достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами.
Данная новелла объясняется экономической политикой государства, предусматривающей необходимость отказа от практики принятия решений по отдельным объектам, узким направлениям и перехода к системной оценке влияния бюджетных расходов на достижение целей государственных программ.
Так, Программой предусмотрено, что государственные программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое планирование и бюджетное <7>.
——————————–
<7> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" // Там же. Ст. 219.
При этом следует отметить, что терминология проектируемого федерального закона предусматривает два схожих по звучанию понятия: "получатель бюджетных средств" и "получатель средств из бюджета", которые, однако, следует разграничивать.
Законопроектом под получателем бюджетных средств понимается администратор расходов бюджета, то есть государственный орган, казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение расходных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
В качестве же получателя средств из бюджета предлагается предусмотреть юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), индивидуального предпринимателя и физическое лицо - производителя товаров (работ и услуг), которым предоставляются средства из бюджета.
Использование схожей терминологии в данном случае представляется нецелесообразным, поскольку на практике может вызвать правовую неопределенность и привести к проблемам правоприменения.
Также законопроектом предлагается уточнить, что объектом контроля являются юридические лица (за некоторым исключением), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также соблюдения указанными юридическими лицами целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.
Кроме того, предлагается предусмотреть, что указанные объекты контролируются и в части соблюдения ими целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц.
Наряду с расширением и уточнением некоторых объектов контроля проектируемым законодательным актом предлагается исключить органы управления государственными внебюджетными фондами из числа объектов контроля, при этом обоснований принятия такого неоправданного решения в пояснительной записке к законопроекту не дается.
Как положительный момент следует отметить прямое закрепление законопроектом обязанности объектов контроля и их должностных лиц своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.
Помимо этого, проектируемым кодексом предлагается уточнить, что ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, влечет также воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного финансового контроля, что позволит устранить существующее в настоящее время неоднозначное толкование положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Оставив в общем виде неизменными методы осуществления государственного финансового контроля (проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций), законопроектом предлагается ввести новый вид проверки - комбинированную проверку.
В проектируемом законодательном акте под такой проверкой предлагается понимать проводимые одновременно (в рамках одной проверки) мероприятия как по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности и иных документов, представленных по его запросу, так и по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности и первичных документов.
Следует отметить, что законопроектом разведены понятия "бюджетный учет" и "бухгалтерский (финансовый) учет", в связи с чем перечень объектов проверки и ревизии включает не только бюджетную, но и бухгалтерскую (финансовую) отчетность.
Также уточняется, что обследование как метод осуществления государственного финансового контроля включает в себя в том числе оценку обоснованности использования документов (сведений), необходимых для планирования и исполнения бюджета.
В проектируемом кодексе предусмотрено расширение полномочий органов внешнего государственного финансового контроля.
Так, при осуществлении внешнего государственного финансового контроля указанные органы вправе осуществлять контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности не только главных администраторов доходов, главных администраторов источников финансирования бюджета, но и главных распорядителей расходов, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.
Законопроектом предусмотрено, что при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органами внешнего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследование и мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с федеральными законами.
При этом наблюдаются явные внутренние противоречия между положениями законопроекта.
Так, предусматривается, что при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органами внешнего государственного финансового контроля объектам контроля направляются представления и предписания.
Вместе с тем этим же законопроектом предусмотрено, что результаты проверки и ревизии оформляются актами, а результаты обследования - заключением.
Данная ситуация, при которой отсутствует законодательное закрепление обязательности направления актов и заключений по результатам контрольных мероприятий, во многом влечет нарушение прав проверяемых лиц.
Кроме того, что представляют собой анализ и мониторинг в рамках осуществления государственного финансового контроля, в каком порядке проводятся, какими документами оформляются, законопроектом не определено вовсе.
В законопроекте также прослеживается тенденция к расширению полномочий Федерального казначейства и финансовых органов субъектов Российской Федерации.
Так, в проекте нового бюджетного кодекса в отношении операций главных распорядителей (распорядителей) расходов бюджета в части непревышения распределяемых ими лимитов бюджетных обязательств над утвержденными лимитами бюджетных обязательств, а также в отношении операций, проводимых администраторами расходов бюджета, предлагается закрепить следующие полномочия по контролю за:
- непревышением показателей плана бюджетных обязательств над доведенными администратору расходов бюджета лимитами бюджетных обязательств и лимитами долгосрочных контрактных обязательств;
- соответствием подлежащего принятию бюджетного обязательства плану бюджетных обязательств;
- соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве информации о государственном контракте, договоре (соглашении), на основании которого возникло указанное бюджетное обязательство, в соответствующем реестре, предусмотренном кодексом;
- непревышением суммы оплаты денежного обязательства над доведенными администратору расходов бюджета лимитами бюджетных обязательств;
- соответствием содержания проводимой операции показателям принятого на учет бюджетного обязательства;
- наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.
Указанные проектируемые положения бюджетного законодательства еще раз подчеркивают "плановость" бюджетной политики государства на современном этапе, направленную на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.
Еще одним нововведением является то, что законопроектом предлагается отграничить и четко прописать полномочия Федерального казначейства и финансовых органов регионов в отношении операций, осуществляемых государственными бюджетными и автономными учреждениями.
Так, проектируемым законом предусматривается наделение указанных финансовых органов полномочиями по контролю за непревышением суммы по операции над суммой остатка на лицевом счете, открытом бюджетному и автономному учреждению для учета операций со средствами, поступающими им в соответствии с законодательством Российской Федерации; соблюдением целей и условий, установленных в договорах (соглашениях) о предоставлении из бюджета субсидий; наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет таких субсидий; соответствием содержания операции по платежному документу цели предоставления указанных субсидий по документу, подтверждающему возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет указанных средств.
Направленность на расширение полномочий контрольных органов можно увидеть и в проектируемых положениях кодекса о полномочиях органов внутреннего государственного финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля.
Если действующим бюджетным законодательством за такими органами закреплены лишь общее полномочие по контролю за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также полномочие по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ, то проектируемым законом предусматривается осуществление такого контроля также и в отношении внепрограммных направлений деятельности.
Кроме того, органы внутреннего государственного финансового контроля предлагается наделить также следующими дополнительными полномочиями по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля:
- контроль за выполнением показателей государственных заданий (в настоящее время установлен контроль лишь за полнотой и достоверностью отчетности об исполнении государственных заданий);
- контроль за выполнением показателей планов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений;
- контроль за соблюдением установленных в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, и предусмотренных в договорах (соглашениях) о предоставлении средств из бюджета условий, целей и порядка предоставления указанных средств, соблюдением условий государственных контрактов, а также за соблюдением целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги юридических лиц;
- контроль за соблюдением условий договоров о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.
Проектируемым кодексом предусматривается, что порядок осуществления органами внутреннего государственного финансового контроля полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю определяется соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом общих требований, установленных Правительством Российской Федерации.
Таким образом, законопроектом планируется исключить предусмотренную Бюджетным кодексом Российской Федерации возможность закрепления такого порядка в федеральном законе.
При этом следует отметить, что порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного финансового контроля по внешнему государственному финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, в вышеуказанных положениях проектируемого законодательства усматривается явный диссонанс.
Как справедливо отмечают А.Ю. Ильин, М.А. Моисеенко, осуществление внутреннего государственного финансового контроля также нуждается в законодательном закреплении общих принципов его организации <8>.
——————————–
<8> Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Правовые механизмы реформирования внутреннего государственного финансового контроля // Финансовое право. 2015. N 4. С. 10 - 11.
Урегулирование данного вопроса федеральным законом особо значимо для нормотворческой и правоприменительной практики субъектов Российской Федерации, использующих в настоящее время различные подходы к правовому регулированию вопросов внутреннего финансового контроля (например, Закон от 6 июня 2008 года N 769-ОЗ "О бюджетном процессе в Псковской области" <9>, Постановление Правительства Республики Бурятия от 16 декабря 2013 года N 664 <10>, Постановление Правительства Ростовской области от 30 декабря 2013 года N 871 <11>).
——————————–
<9> Закон Псковской области от 6 июня 2008 года N 769-ОЗ "О бюджетном процессе в Псковской области" // Псковская правда. 2008. N 144 - 146.
<10> Постановление Правительства Республики Бурятия от 16 декабря 2013 года N 664 "Об определении Министерства финансов Республики Бурятия уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия по осуществлению полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю и утверждении Порядка осуществления Министерством финансов Республики Бурятия полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю" // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2013. N 12 (177).
<11> Постановление Правительства Ростовской области от 30 декабря 2013 года N 871 "Об утверждении Порядка осуществления органами внутреннего государственного финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю" // Наше время. 2014. N 50.
Более того, в числе условий, которые должен содержать порядок осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, законопроектом предусмотрены права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного финансового контроля, а также права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц).
Вместе с тем считаем, что закрепление прав и обязанностей проверяющих и проверяемых лиц возможно только в рамках закона.
Анализ положений проектируемого бюджетного кодекса, имеющего целью создание системы финансового контроля, способной обеспечить эффективное, действенное и целесообразное управление общественными финансами, обнаруживает ряд неразрешенных проблем в данной сфере.
Таким образом, существует объективная необходимость формирования на теоретическом уровне единого подхода к определению термина "государственный финансовый контроль", выработки единообразной терминологии и четкого доктринального наполнения состава объектов государственного финансового контроля, а также методов осуществления государственного финансового контроля.
Кроме того, с целью исключения возможности возникновения правовой неопределенности в правоприменительной деятельности понятие государственного финансового контроля требуется закрепить на законодательном уровне.
Помимо этого, с учетом реалий финансовой политики государства федеральному законодателю целесообразно закрепить понятие объектов государственного финансового контроля и уточнить их состав, а также уточнить полномочия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.
Также представляется необходимым четко определить общие принципы организации внутреннего государственного финансового контроля в федеральном законе.
В связи с вышеизложенным разработчикам при подготовке законопроекта к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации целесообразно учесть результаты общественного обсуждения, а также теоретические и прикладные исследования в области государственного финансового контроля.
Литература
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 2 (часть II). Ст. 219.
2. Закон Псковской области от 6 июня 2008 года N 769-ОЗ "О бюджетном процессе в Псковской области" // Псковская правда. 2008. N 144 - 146.
3. Постановление Правительства Республики Бурятия от 16 декабря 2013 года N 664 "Об определении Министерства финансов Республики Бурятия уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия по осуществлению полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю и утверждении Порядка осуществления Министерством финансов Республики Бурятия полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю" // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2013. N 12 (177).
4. Постановление Правительства Ростовской области от 30 декабря 2013 года N 871 "Об утверждении Порядка осуществления органами внутреннего государственного финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю" // Наше время. 2014. N 50.
5. Бойко Н.Н. Проблемы организации финансового контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 3. С. 19 - 22.
6. Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России // Финансовое право. 2008. N 3. С. 2 - 4.
7. Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Правовые механизмы реформирования внутреннего государственного финансового контроля // Финансовое право. 2015. N 4. С. 8 - 14.
8. Каратонов М.Е. "Насущные" проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. 2006. N 11. С. 11 - 16.
9. Кузнеченкова В.Е. Принцип системности - основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. N 3. С. 21 - 24.
10. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru.
Т.Б. ГОЛОВАТАЯ
Другие новости и статьи
« На войне всегда есть место подвигу
В боях на Западе и на Востоке »
Запись создана: Пятница, 26 Апрель 2019 в 0:40 и находится в рубриках Финансовое.
метки: контроль, финансовый контроль
Темы Обозника:
COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование ремонт реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика