Опыт борьбы с коррупцией в России XVII-XVIII вв.



Опыт борьбы с коррупцией в России XVII-XVIII вв.

oboznik.ru - Высшая государственная власть России  XVII  века в оценке Г. К. Котошихина
#коррупция#Россия#историяРоссии#власть#государство

Сложно говорить о каком-либо противодействии коррупции, примени тельно к эпохе, известной как Смутное время, и занявшей период с 1598 по 1613 гг., когда сама государственность на территории нашей страны была под вопросом [11, с. 91-93]. Однако, начиная с первых же месяцев правления перво го из династии Романовых [12, с. 15], в числе мер, предпринимавшихся русски ми царями, а затем и императорами, для укрепления Российского государства, улучшения его внутреннего и международного положения, обязательно при сутствовала деятельность, в той или иной степени затрагивавшая проблему коррупции.

Действия эти имели самый различный характер, разную степень эффективности и касались практически всех сфер жизни. Более подробному их рассмотрению будет посвящена настоящая статья. Меры, которые мы можем отнести к способам борьбы с коррупцией пу тём упорядочения и централизации управления на местах, связаны с именем Михаила Фёдоровича (1596-1645). Историю первых лет его правления принято связывать с военными успехами в борьбе против литовцев и поляков [6, с. 94].

При этом, важна также и созидательная деятельность московского правитель ства в этот период, ведь во многом благодаря ей были одержаны победы на по ле боя. Речь идёт, прежде всего, о работе по обеспечению поступления в казну материальных средств. В свою очередь, сделать это было невозможно, не вос становив управления территориями, за годы смуты привыкшими существовать практически автономно. Ко времени воцарения первого Романова на всей тер ритории Московского государства местные власти уже давно не отправляли налоги и сборы в центр, предпочитая, попросту, делить их между сторонниками различных военно-политических сил в зависимости от того, на стороне какой из них было преимущество [6, с. 95]. В дележе, а иногда и в прямом грабеже участвовали все: самозваные цари, земская власть, воеводы, пришлые «загон ные люди» («лисовчики», казаки и другие разбойники). В этой связи назначенному молодым царём казначейству требовалось, прежде всего, собрать рассеянные приказные архивы, восстановив то, что оста лось после московского пожара 19 марта 1611 г. С этой целью была специально создана комиссия во главе с князем Борисом Михайловичем Лыковым (1576-1646) [16, с. 16]. При том что, по словам современника, она была «день и ночь безотступна» [6, с. 95-96], нельзя было надеяться на скорое получение ре зультатов её работы.

Дело в том, что все обработанные ею документы фиксиро вали социально-экономическое состояние уездов периода, предшествовавшего Смуте. Опираться на эти данные в текущей работе не представлялось возмож ным; это спровоцировало бы новое неповиновение и недовольство населения. В этих условиях правительство вынуждено было пойти на меры, не требовавшие длительной проверки состоятельности налогоплательщиков. Фактически, оно вернулось к политике Смутного времени, введя практику «запросных» денег – добровольных займов у представителей наиболее состоятельной части обще ства [10, с. 144]. Тем не менее, к 1614 г. можно говорить об определённом успехе мер, предпринимавшихся московским царём. К этому моменту, например, относится возобновление деятельности т.н. «четвертей» – финансовых приказов, полу чавших поступления с мест [6, с. 98]. Следовательно, более или менее дей ственными оказались действия правительства и по борьбе с коррупцией на пе риферии. Для нас интересны конкретные способы воплощения этих мер.

Ещё в 1613 г., согласно решению земского собора, из «четвертей» были разосланы требования – отправлять в Москву денежные доходы с оброчных мельниц, ла вок, рыбных ловель, а также таможенные и кабацкие деньги. В городах попы тались под предлогом утраты документов задержать отправку денег, на что по лучили жёсткую отповедь: «И то делаетца у вас не гораздо, и вперёд хотите де лат и также, как вы наперёд того при боярех наших делали, посадом и уездом всяким доходы и кабаком владели сами» [7, с. 16-17]. Другими словами, для приведения в надлежащий порядок финансовых дел на местах и в том числе борьбы с злоупотреблениями представителей уездных и посадских органов управления в этой сфере применялись административное регулирование их де ятельности из центра и угроза уголовного преследования неподчинившихся. Ко времени первого царя из династии Романовых также относится возоб новление работы известных ещё со времён Ивана IV Грозного (1530-1584) ор ганов, чьей основной функцией были контроль и корректировка сведений о фи нансовом положении различных земель – «дозоров» [6, с. 110]. Инициатива их возрождения принадлежала самим землевладельцам, не способным вносить средства согласно прежним установлениям.

При очевидной пользе, которую дозорщики принесли в деле борьбы с коррупцией, стоит сказать, что среди фе одалов находились те, кто мог с ними «договориться» дабы записать ту или иную часть своих земель не «в живущем» (т.е. не в числе обрабатываемых и, следовательно, облагаемых налогом), а «в пусте» (в запустении). Кроме того, наказов из центра дозорщики не имели, зачастую будучи эксплуатируемыми воеводами по их усмотрению, что, опять же, могло послужить почвой для зло употреблений. Борьба с коррупцией путём реструктуризации и оптимизации работы ор ганов местного самоуправления была продолжена правительством Алексея Михайловича (1629-1676). Так, в 1667 г., городскому населению было обещано создать «пристойный приказ», который бы ограждал его от произвола воевод [8, с. 25]. При этом, однако, понадобилось свыше 30 лет для того, чтобы в 1699 г. уже правительство Петра I (1672-1725) организовало выборные органы городского управления: Ратушу в Москве и земские избы в уездных городах. Введение органов городского самоуправления планировалось сочетать с двукратным увеличением размеров податей [8, с. 26]. Однако это условие ока залось настолько обременительным, что многие города его не приняли.

В итоге взимание двойного размера подати пришлось отменить. Органы государствен ного управления рассчитывали, что горожане, освободившись от произвола во евод и их вымогательств, станут интенсивнее заниматься ремеслом и торгов лей. В качестве результата ожидался большой приток в казну денежных средств за счёт взимаемых с купцов пошлин и налогов с промыслов. Другая выгода казны состояла в том, что сбор таможенных и кабацких денег, приносивших основной доход государству, отныне должен был проводиться не оплачивае мыми правительством чиновниками, а Ратушей и земскими избами.

Тем самым правительство получало гарантию своевременного поступления налогов и в то же время освобождалось от содержания также в определённой степени подвер женного коррупции аппарата, осуществлявшего сбор этих налогов. К сожалению, указанная выше реформа не принесла ощутимых выгод представителям торгово-ремесленных кругов в плане избавления их от неза конных поборов и, следовательно, в конечном счете, не содействовала разви тию экономики урбанистических центров.

Этим обстоятельством объясняется недолговечность привнесённых ею нововведений [8, с. 26-27]. Касательно борьбы с коррупцией на местах, с эпохой Петра I связано также создание экстренных следственных органов, непосредственно проводив ших на местах расследование и разоблачение в преступных деяниях казнокра дов и взяточников. В 1713 г. Петр I издал указ об учреждении так называемой «маэорской» (майорской) канцелярии для распутывания злоупотреблений на территории Архангелогородской губернии [14, с. 66]. По мнению Д. О. Серова, они пришли взамен традиционной службе «сыщиков» XVII в. [14,с. 68]. С дру гой стороны, как отмечает Ю. В. Готье, в этот период наиболее эффективным «средством для контроля над тем, что происходило на местах, была посылка особых лиц, снабженных часто очень широкими полномочиями, для расследо вания злоупотреблений чиновников, а также наиболее выдающихся преступле ний общего характера» [4, С. 103].

О недостаточной эффективности мер, предпринимавшихся петровским правительством для защиты торгово-ремесленной прослойки от коррумпиро ванных должностных лиц свидетельствовал автор «Книги о скудости и богатстве» первый русский экономист-теоретик, публицист, предприниматель и изобретатель Иван Тихонович Посошков (1652-1726). В числе факторов, пре пятствующих развитию ремесла и торговли, помимо неумения купечества вос пользоваться правами, дарованными ему Петром I, его приниженного положе ния по отношению к дворянству, плохого состояния путей сообщения и слабой защищённости их от разбойников этот деятель называл также взяточничество и казнокрадство [15, с. 138]. Таким образом, с одной стороны мы можем видеть, что коррупция в конце первой четверти XVIII в., как и в середине предшеству ющего столетия, находилась в числе факторов, тормозивших экономическое развитие страны.

С другой – в этот период фиксируются первые попытки борь бы с данным социальным злом не только на законодательном уровне, но и пу тём освящения его в негативном свете на страницах теоретических сочинений. Ещё одним шагом на пути борьбы с этим пагубным явлением в экономической и социальной жизни страны было окончательное упразднение в 1718 г. царём-реформатором приказов и замена их коллегиями. Помимо всего прочего, эти органы отраслевого управления выгодно отличались от своих предше ственников тем, что, по словам создателя, «президент (лицо, возглавлявшее коллегию [5, с. 245] – В.Т.) не может без соизволения товарищев своих (заме стителя и четырёх советников-асессоров [5, с. 245-246] – В. Т.) ничего учи нить», в то время «как старые судьи (дьяки приказов, при которых подьячие и писари исполняли роль подручных [5, с. 128] – В.Т.) делали, что хотели»[8, с. 160]. К сожалению, петровские реформы органов государственной власти не смогли нанести сокрушительного удара по рассматриваемому явлению. Отча сти они даже способствовали росту числа случаев злоупотребления служебным положением в целях личного обогащения. Знаковыми в этом смысле являются слова, по преданию сказанные Генерал-прокурором Сената П. И. Ягужинским (1683-1736) [9, с. 60] в ответ на попытку ужесточения Петром I мер преследо вания чиновников, уличённых в коррупции: «Неужели вы хотите остаться им ператором без служителей и подданных? Мы все воруем – с тем только разли чием, что один больше и приметнее, чем другой» [17, с. 67-68].

Вероятнее все го, эти слова, как и беседа, в ходе которой они могли быть высказаны, – часть легенды. Однако, ситуацию, в этот период сложившуюся в органах управления, они передают достаточно чётко. В этой связи показательным выглядит большое число дел, возбужденных против состоявших во введённых при Петре Iорганах власти лиц, уличённых в коррупции. Например, секретарь посольской канцелярии, а в последствии – ас сесор Коллегии иностранных дел Пётр Васильевич Курбатов (1672-1747) бы лобвинен в злоупотреблениях и умер, находясь под не один десяток лет про должавшимся судебным следствием [15, с. 132]; обер-фискал Российской импе рииАлексей Яковлевич Нестеров(1651-1724), открывший множество чужих злоупотреблений, сам был уличён в сходного характера преступлениях и впо следствии казнен[15, с. 132-133].

Следующий этап борьбы против коррупции в Российской империи связан с мерами 1727-1728 гг. по преобразованию губернских, провинциальных и уездных учреждений [3, с. 69]. В общем виде систему управления, введённую ими, можно представить следующим образом: во главе каждой губернии от ныне стоял единоличный правитель – губернатор со своими помощниками, для которых указы 1727 г. сохраняли название асессоров; в своём распоряжении это должностное лицо имело губернскую канцелярию с секретарём во главе. Гу берния подразделялась на несколько провинций, управлявшихся провинциаль ными воеводами. У провинциальных воевод имелись помощники-«товарищи», а также провинциальные канцелярии, руководители которых также назывались секретарями. В свою очередь в состав провинций входили по несколько уездов, границы которых были определены ещё в допетровское время. Главы этих, по следних назывались городовыми воеводами и товарищей не имели. Начальники подчинённых им канцелярий назывались подьячими с приписью [3, с. 69-70].

При этом, для настоящего исследования будет небезынтересным отме тить формы отчётности, характерные, например, для глав провинций, согласно новым положениям. Прежние воеводы, остававшиеся на местах, получали указ, регламентировавший их действия, в котором, помимо прочего, содержалась следующая формулировка: «и что вы (воевода и «товарищ» – В. Т.) в той про винции в ведомстве своём имеете, о том о всём… учиня росписные списки, прислать в сенат» [1, Д. 21. л. 197]. Таким образом, перед началом работы по новым инструкциям, провинциальный воевода должен был с целью повышения эффективности контроля над его деятельностью составить опись казённого имущества над вверенной ему территорией. Видимо, с целью снижения воз можности злоупотреблений этим должностным лицом, в названной выше фор муле имеются указания на назначение его «товарища» из центра: «в товарищи тебе определён такой-то (здесь упоминались имя и чин помощника – В.Т.)» [1, Д. 21. л. 197].

Более того, согласно таким указам, сенат непосредственно кон тролировал вступление в должность помощников провинциальных воевод: «сказав о том («товарищу» о его назначении – В.Т.), привести к присяге и при слать оную в сенат» [1, Д. 21. л. 197]. Введя такие формы контроля, правитель ство, по-видимому, пыталось, в том числе, и свести к минимуму коррупцион ную составляющую в деятельности глав провинций и их подручных. Подобные меры центральных властей фиксируются и в отношении чи новников уровнем ниже – городовых воевод. Так, летом 1727 г. назначенному на соответствующую должность в г. Ростов майору Челищеву предписывалось «и артиллерию, и посланные указы, и приходные, и расходные книги принять… у воеводы или у земских комиссаров, кому оный город поручен, и в приходе и в расходе деножной казны комиссаров счесть по указу и по форме, и что на ком по счёт явится, взыскивать» [1, Д. 21. лл. 736-737]. Таким образом, вновь назна чаемый на должность градоначальник должен был не только представить опись всего казённого имущества, которое он получал в своё распоряжение, но и, в случае установления фактов его нецелевого использования, привлечь к ответ ственности своего предшественника и его штат. В действительности, конечно, от рассмотренных выше документов было немало отступлений [3, с. 73].

Последние были обусловлены местными особен ностями и множеством непредвиденных случаев, часто ставивших в тупик и самих воевод, и тех, с кем им приходилось вести дела, а иногда даже вызывав ших конфликты между ними [3, с. 73-74]. В 1730-х гг. шел процесс учреждения прокурорской службы на местах [2, с. 15]. По манифесту 1730 г. были восстановлены должности генерал-прокурора и обер-прокурора; в 1731 г. в губерниях появились прокуроры. В Казанской гу бернии прокурорами служили кавалергард Я. А. Маслов (1731–1732 гг.), майор С. Плохой (1734) [3, с. 7–8; 15]. Губернские прокуроры были наделены надзорными функциями, позво ляющими следить за административно-судебной деятельностью губернаторов и воевод [3,с. 12–28]. В их подчинении было 2-3 канцелярских служителя.

Они с прокурорами готовили различные доношения в центральные учреждения и губернские канцелярии, например, о контроле мер и весов, взятках, незаконной рубке заповедных лесов, захвате земель и т. д. [3,с. 22–26]. Исследуемые долж ностные лица требовали от воеводских властей развернутых ведомостей о ко личестве поступивших к следствию челобитных, сколько по ним вынесено при говоров, численности содержащихся под стражей колодников и т. д. Их же ин тересовал режим работы воевод в канцеляриях [18, с. 62].

В целом, как показал Ю. В. Готье, в рассматриваемый период деятельность этих чиновников прино сила мало пользы в плане борьбы со злоупотреблениями властью, в особенно сти на губернском уровне: «Лишь очень редко вступали прокуроры с донесени ями и обличениями крупных проступков и злоупотреблений самих губернато ров и их товарищей» [3, с. 23]. Примером борьбы с коррупцией путём привлечения замеченных в ней лиц к ответственности в этот период могут служить санкции для уездных ко миссаров, своевременно не отчитавшихся перед новым уездным начальством. Так, к 1739 г. комиссар Клинского и Дмитровского уездов так и не получил причитавшегося ему жалования, не смотря на то, что с должности был уволен ещё в 1727 г [3, с. 87]. Применительно к концу первой половины XVIII в. имеются сведения и о куда более серьёзных наказаниях для чиновников, замешанных в коррупцион ных делах. Например, симбирский воевода А. А. Ходырев был уличён в том, что брал взятки с рекрутов, за материальное возрождение освобождал воров от следствия, разыскивал различных иноверцев и инородцев, незаконно лишая их свободы с целью вымогательства материальных средств, самовольно переделы вал казённые бумаги после того, как те уже были подписаны и скреплены печа тью его помощника майора Микулина, злоупотреблял своим положением в де ле охраны заповедных лесов и проч. [3, с. 313]. В инструкции сенату за подпи сью императрицы Елизаветы Петровны (1709-1761) от 1 мая 1747 г. ставилась задача расследовать донос секретаря А. Манахтина на областного правителя [2, с. 14]. Следствие выдвинуло против воеводы 18 обвинительных пунктов о ши роком размахе взяточничества деньгами, пушниной, «съестными припасами» и т.д.

В ходе следственных мероприятий А.А. Ходырев признался только в не скольких эпизодах лихоимства, а по остальным «доношениям во всем запирал ся, что не брал» [13, Д. 928. л. 14]. Следствие велось несколько лет. В 1753 г., т.е. несколько позже заверше ния рассматриваемого нами периода, Сенат, несмотря на скоропостижную смерть А. А. Ходырева, признал его виновным по всем пунктам и вынес приго вор, предусматривающий казнь и конфискацию имущества. Сообщники воево ды также понесли суровые наказания [4,с. 147–148]. В свою очередь, «за правильный донос» А. Манахтин указом Сената был награжден чином титулярного советника и удостоен жалованья «по высшему окладу» [4,с. 148]. Здесь мы имеем дело с ещё одной мерой противодействия коррупции в Российской империи XVIII в. – поощрением подданных, оказав ших содействие властям в этом деле. Таким образом, на основе вышеизложенного представляется возможным заключить, что борьба с коррупцией в XVII – первой половине XVIII вв. явля лась одним из ключевых направлений централизации и укрепления царями, а затем и императорами своей власти на территории России. На протяжении исследованного периода для противодействия этому яв лению использовались самые разные методы. Со времён первого русского царя из династии Романовых снижение ко личества злоупотреблений властью в целях личного обогащения было одной из целей фискальных и административных реформ управления на местах.

Все по следующие правители Московии, а затем и империи, по-видимому, также име ли в виду этот фактор, проводя свои реформы. В конце 20-х-40-х гг. XVIII в. мы можем говорить о введении наказаний для представителей губернских, провин циальных и уездных властей, уличённых в коррупции. Последние могли носить различный характер: от привлечения этих лиц к дисциплинарной ответственно сти и лишения жалования до преследования в судебном порядке с назначением наказания вплоть до смертной казни. В целях борьбы со злоупотреблениями на местах Петром I была учрежде на уже специальная государственная структура – «маэорская» (майорская) кан целярия.

С другой стороны, принимая во внимание факт нахождения этого ор гана в стадии становления и слабое развитие коммуникаций в этот период, в годы правления первого российского императора отправка с этой целью в гу бернии, провинции и уезды чрезвычайных полномочных представителей пред ставлялась более эффективной. Для времени Петра Iхарактерны также реформы центрального управле ния, имевшие редукцию коррупционной составляющей одной из своих целей. К этому же периоду относятся и первые случаи процессов по соответствующим обвинениям над государственными служащими высшего ранга. К эпохе царя-реформатора относится появление ещё одного способа про тиводействия коррупции – освещение её в литературе. Например, в небезыз вестной «Книге о скудости и богатстве». В 1730-х гг. фиксируется работа в губерниях органов прокурорского надзора. Стоит, правда, отметить, что борьбой с коррупцией эти структуры за нимались нечасто. Ко времени Елизаветы Петровны относится введение поощрений для подданных, содействующих властям в борьбе со злоупотреблениями на местах. Эффективность перечисленных выше мер могла быть различной. Так, имевшие сходные цели реформы управления на местах, обещанные городскому населению правительством «тишайшего» царя, по сути, были реа лизованы лишь во времена его сына.

При том и эта реализация была лишь ча стичной, сама же программа – вскоре свёрнута. Петровские реформы не только впервые ввели специальные органы для борьбы со злоупотреблениями и судебное преследование против подданных, совершивших соответствующие преступления, но и способствовали созданию коллегий, чья организационная структура и полномочия членов в меньшей сте пени способствовали такого рода злоупотреблениям, чем в предшествовавших им приказах. Однако, благодаря его преобразованиям значительно расширился чиновничий аппарат, являющийся, как известно, группой риска в такого рода преступлениях и проступках. Кроме того, реформы первого российского импе ратора в области политики и экономики способствовали развитию товарно денежных отношений, также в некоторой степени послуживших стимулом для злоупотреблений должностных лиц. Введение «Табели о рангах» также способ ствовало проникновению в соответствующую среду элементов, происходящих из торгово-ремесленной среды и мелкопоместного дворянства, стремившихся упрочить своё финансовое положение, в том числе и указанным путём. Преобразования в губернском, провинциальном и уездном управлении, введённые правительствами Петра II и Екатерины I, при всей своей рациональ ности слабо учитывали местные особенности и субъективный фактор.

В конкретных случаях это зачастую приводило к определённым осложнениям, а ино гда и вопиющим случаям взяточничества и казнокрадства, как, например, с гла вой Симбирского уезда А. А. Ходыревым. Кроме того, этими реформами не был упразднён институт воевод, представители которого были известны своими злоупотреблениями ещё со времён первых Романовых. Тем не менее, опыт XVII – первой половины XVIII в. демонстрирует ши рокий спектр мер по борьбе с указанным явлением и ясно свидетельствует о том, что борьба против коррупции есть одно из важнейших направлений дея тельности по построению сильного и централизованного государства.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Архив Переславского муниципального района. Оп. 7. Вяз. 4.

2. Басманцев Д. В. Органы государственного надзора и следствия по борьбе со зло употреблениями местной администрации на территории Чувашии в XVIII в. // Вестник чу вашского университета. – № 4. – 2015. -С. 11-19 3. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. – Т. 1. – М., 1913. 4. Готье Ю. В. Следственные комиссии по злоупотреблениям областных властей в XVIII в. // Сборник статей, посвященных В.О. Ключевскому. – М. – 1909. – С. 103–152. 5. Исаев И. А. История государства и права России. – М., 2006. 6. Козляков В. Н. Михаил Фёдорович. – М., 2004. 7. Новомбергский Н. Я. Государево слово и дело. – М., 1911. 8. Павленко Н.И. Пётр Первый и его время. – М., 1989. 9. Петровское время в лицах. – СПб: Изд-во Гос. Эрмитажа, 2007. 10. Пискаревский летописец // Материалы по истории СССР. – Т. 2. – М., 1955. 11. Повесть о земском соборе 1613 г. / Под ред. Б. Н. Морозова, А. Л. Станиславско го // Вопросы истории. – № 5. – 1985. – С. 91-93. 12. Пчёлов Е. В. Романовы. История династии. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. 13. Российский государственный архив древних актов. – Ф. 16. – Оп. 1. 14. Серов Д. О. Гвардейцы и фискалы Петра I в борьбе с лихоимцами и казнокрадами // Исторический вестник. – 2003. – Т. 6. – С. 54–81. 15. Соловьёв С. М. Публичные чтения о Петре Великом. – М.: «Наука», 1984. 16. Сухотин Л. М. Первые месяцы царствования Михаила Фёдоровича. – М., 1915 17. Чашин А. Н. Коррупция в России. – М., 2009. 18. Шепелёв Л. Е. Чиновный мир России: XVIII – начало XX вв. – СПб., 1999.

В. В. Тимченко, старший преподаватель кафедры гуманитарных дисциплин СКИРО ПК и ПРО, кандидат исторических наук



Другие новости и статьи

« Средства массовой информации и национальная безопасность

Расхищение научных ценностей в годы Великой Отечественной войны: проблемы документации, этики и реституции »

Запись создана: Воскресенье, 23 Декабрь 2018 в 2:46 и находится в рубриках Современность.

Метки: ,



Дорогие друзья, ждем Ваши комментарии!

Комментарии

Загрузка...

Контакты/Пресс-релизы