Правовые основы кадрового отбора офицерского состава Российской Армии



Правовые основы кадрового отбора офицерского состава Российской Армии

oboznik.ru - Воспитание нравственности у военнослужащих  Российской армии с учетом традиций воспитания  офицерских кадров в дореволюционной России
#офицер#отбор#служба#военнаяслужба

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы повышения уровня профессионализма и компетентности офицерского состава через совершенствование правового регулирования отбора офицеров при заполнении иерархии Вооруженных Сил и продвижения их по службе. Ключевые слова: кадровый отбор офицерского состава, кадровая политика, продвижение офицера, подбор и расстановка кадров, карьера офицера.

Введение Выступая с посланием к Федеральному Собранию 1 марта 2018 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил ведущую роль офицерского корпуса в эффективности Вооруженных Сил, назвав его «сердцем Российской Армии». История Российской Армии полностью подтверждает эту высокую оценку. Уровень компетентности и профессионализма офицерского корпуса является залогом боеспособности армии, и в конечном счете — гарантией суверенитета Страны. Одним из способов повышения качественного уровня офицерского корпуса является совершенствование правового регулирования продвижения офицеров по ступеням военной иерархии. Еще в конце XIX в. автор фундаментальной работы по истории чинопроизводства офицерского корпуса Русской армии Н. П. Глиноецкий отмечал по этому поводу: «… в ряду административных мер, клонящихся к благоустройству армии, бесспорно, одно из важнейших мест занимает система производства в чины и порядок замещения ими различных воинских должностей…»1 . Позднее эта мысль была еще более конкретизирована в приказе высшего органа военного управления Советского Союза — РВС СССР от 2 января 1925 г. № 1, где было сказано: «… боеспособность Красных Армии и Флота находится в прямой зависимости от качественного уровня начальствующего состава2. … Качественное улучшение начальствующего состава достигается, с одной стороны, целесообразным распределением и продвижением по службе способных, энергичных и преданных пролетарской революции работников и, с другой стороны, своевременным увольнением несоответствующих военной службе лиц. То и другое может быть выполнено путем надлежащей постановки дела аттестования…»3 .

Происходящая на наших глазах информационная революция в военном деле делает повышение уровня офицерского корпуса как никогда актуальным. Одним из способов достижения этой задачи, по мнению современных ученых, специализирующихся в области военно-административного права, является улучшение порядка продвижения офицеров по ступеням военной иерархии. Так, А. В. Кудашкин в монографии «Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования» отметил: «… необходимо разработать и внедрить научно обоснованную систему продвижения на военной службе, т.е. систему карьерного роста, которая в настоящее время в системном виде отсутствует»1 . Совершенствование правового регулирования процессов заполнения иерархии Вооруженных Сил офицерами необходимо начать с осмысления системы правоотношений в этой отрасли военноадминистративного права и выделения соответствующего понятийного аппарата.

Историко-правовое исследование, проведенное автором2 , показало, что активное воздействие на общественные отношения по заполнению военно-служебной иерархии наиболее компетентными и заслуженными офицерами во всех странах предпринимались с момента возникновения регулярных армий. В России эти усилия получали юридическое закрепление уже в начале XVIII в. в виде чинопроизводства — системы повышения офицеров по служебной лестнице3 . В дальнейшем эти усилия получили свое развитие в виде соответствующего раздела военно-административного права4 . В начале ХХ в. чинопроизводство занимало важное место и в работах ученых, работавших в области военной администрации: Н. П. Глиноецкого, А. М. Добровольского, А. П. Лобко, А. Ф. Редигера, П. А. Режепо, Я. В. Червинки и др. В советский период термины «чин» и «чинопроизводство» вышли из употребления, однако правовое регулирование процессов, связанных с заполнением иерархии начальствующего (с 1943 г. — офицерского) состава получило дальнейшее развитие. При этом по отношению к офицерскому (начальствующему) составу Вооруженных Сил в

советское время использовался термин «кадры», а структуры, занимающиеся вопросами заполнения иерархии РККА, получили название кадровых органов, которое они носят до настоящего времени. В наше время термином, наиболее близким к термину «чинопроизводство» Русской Армии, по мнению автора, является термин «кадровый отбор офицерского состава» (выд. авт.). Однако до настоящего времени в военно-административном праве этот термин не получил правового закрепления. Введение этого термина в научный оборот требует глубокого и разностороннего анализа его роли, и места в военноадминистративном праве и военных науках в целом.

1.Аанализ термина «кадровый отбор офицерского состава»

Рассмотрение термина «кадровый отбор офицерского состава» необходимо начать с семантики составляющих его слов. Современный военный энциклопедический словарь дает определение термина «кадры» как «командный и рядовой состав, состоящий на действительной службе»5 . Однако в большинстве случаев термин «кадры» используется по отношению к офицерскому составу. Таким образом использования прилагательного «кадровый» очерчивает зону действия термина и предмет правового регулирования. Вторая часть термина — «отбор» — определяет суть рассматриваемого процесса. Согласно одному из научных определений отбор — это выделение чего-либо, коголибо из некоей среды, общего числа, из некоего множества на основе неких критериев, признаков6 . В таком значении слово «отбор» используется, например, в приказе Министра обороны Российской Федерации от 26 января 2000 г. № 50 «Об утверждении Руководства по профессиональному психологическому отбору в Вооруженных Силах Российской Федерации». Также слово «отбор» используется в значении процесса улучшения общего качества чего-либо, (отсюда — «отборные части», «отборные войска»). Таким образом слово «отбор» раскрывает суть обозначаемого явления — улучшение качества офицерского состава путем отбора. Третья часть термина — «офицерский состав» имеет конкретное юридическое значение1 . Однако использование термина «кадровый отбор» по отношению к категории высших офицеров нецелесообразно в связи с тем, что продвижение этой категории происходит по правилам, принципиально отличающимся от остальных офицеров. Проведенный разбор показывает, что термин «кадровый отбор офицерского состава» в полной мере передает смысл процесса повышения уровня офицерского состава через управление заполнением иерархии Вооруженных Сил. Кроме этого, он исторически обоснован и интуитивно понятен как в свете применения общепринятых терминов как военно-административного права, так и военных наук в целом. Термины, близкие «кадровому отбору», достаточно широко распространены в нормативных правовых актах. Так, в конвенции ОООН против коррупции от 31 октября 2003 г., подписанной от имени Российской Федерации в городе Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 г. указывается (п. 1 ст. 7), что государства — участники [в целях противодействия коррупции] стремятся развивать «процедуры отбора и подготовки кадров» (выделено авт.). В ст. 11 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» используется термин: «формирование кадрового состава государственной службы» 2 (выделено авт.).

Близкие к кадровому отбору термины широко используются и в нормативных актах, регламентирующих правоотношения в военной сфере. Например, в Положении о Министерстве обороны Российской Федерации указывается, что оно «…осуществляет подготовку, подбор и расстановку кадров (выделено авт.) в Вооруженных Силах3 . Такой же термин используется в нормативных актах, определяющих обязанности всех командиров (начальников) Вооружённых Сил, в частности в ст. 84 УВС ВС РФ. В перечисленных, а также многих других нормативных актах термины «отбор кадров», «подбор и расстановка кадров», «формирование кадрового состава» используется в качестве конкретных терминов для описания задач, решаемых на соответствующем уровне и охватываемых соответствующим нормативным актом, но не охватывают процесс формирования иерархии полностью. Для охвата всех процессов целенаправленного воздействия государства на общественные отношения по заполнение иерархии Вооруженных Сил офицерами с максимальным уровнем личных качеств необходим абстрактный термин, в качестве которого «кадровый отбор офицерского состава», по нашему мнению, наиболее целесообразен.

2. Взаимосвязь термина «кадровый отбор офицерского состава» с терминами военно-административного права

Для выделения правового содержания термина «кадровый отбор офицерского состава» необходимо проанализировать термины, общепринятые для обозначения явлений, связанными с заполнением иерархии Вооруженных Сил. В общем случае к ним необходимо отнести следующие термины: 1. Кадровая политика. 2. Комплектование. 3. Прохождение службы. 4. Подбор и расстановка кадров. 5. Продвижение по службе. 6. Карьера офицера.

Анализ взаимосвязи этих терминов и обозначаемых ими явлений с процессом заполнения военно-служебной иерархии позволит выявить роль и место в военноадминистративном праве кадрового отбора офицерского состава как правового явления. Прежде всего в контексте темы работы, требует рассмотрения термин «кадровая политика» или применительно к Вооруженным Силам — «военно-кадровая политика». К сожалению, в работах, посвященных военно-административному праву, разбор этого термина отсутствует. Однако, несмотря на правовую неопределенность термина «кадровая политика», он достаточно широко используется в законодательстве1 , и в том числе в военной сфере. Например, в Положении о Министерстве обороны Российской Федерации указано, что оно (Минобороны России) формирует и проводит кадровую политику в Вооруженных Силах. Ввиду отсутствия анализа термина «военно-кадровая политика» в правовых источниках для анализа термина необходимо обратиться к иным научным дисциплинам. Наиболее глубокое определение «военнокадровой политике» дано в диссертационной работе на соискание степени доктора философских наук В. М. Анисимова: «… Под военно-кадровой политикой Российской Федерации следует понимать стратегию конституционных государственных органов по формированию, мобилизации, развитию и рациональному использованию военно-кадрового потенциала в интересах обеспечения оборонной безопасности Российской Федерации на соответствующем этапе развития страны и ее военной организации. Военно-кадровая политика включает в себя систему научно-теоретических знаний, идей, взглядов, принципов, отношений, направленных на установление целей, задач, характера этой политики (теоретический компонент) и комплекс организационнопрактических мероприятий, обеспечивающий разработку форм, методов, технологий подбора, распределения, оценки, мотивации эффективного профессионального использования военных специалистов, формулирование требований к кадрам армии и флота (практический компонент)…»2 .

Исходя из приведенного определения, постараемся интерпретировать термин «военно-кадровая политика» применительно к тематике настоящей работы. Военноадминистративное право, как наука изучает правовые аспекты деятельности государства по военному строительству и правовому регулированию отношений, связанных с устройством и организацией вооруженных сил3 . В свою очередь, правовое регулирование — это «… осуществляемое при помощи системы правовых средств … результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения»4 . Воздействие, осуществляемое неюридическими средствами — через средства массовой информации, путем пропаганды, агитации, нравственного и правового просвещения и обучения, не может быть отнесено к правовому регулированию как специальноюридической организующей деятельности5 . Из приведенного определения В. М. Анисимова следует, что военнокадровая политика включает в себя все виды воздействия государства на общественные отношения, а также все аспекты деятельности государственных органов. Соответственно, военно-административное право охватывает только отдельные (правовые) аспекты военно-кадровой политики.

В свою очередь, применительно к офицерскому составу реализация правовой составляющей военно-кадровой политики будет совпадать с кадровым отбором офицерского состава. Таким образом можно сделать вывод, что кадровый отбор офицерского состава — это реализация военнокадровой политики по отношению к одной из категорий военнослужащих правовыми методами. Следующим термином, взаимосвязанным с процессами заполнения военной иерархии и часто использующимся в военно-административном праве, является «комплектование». В конце XIX в. известный ученый, работавший в сфере военной администрации, А. Ф. Редигер полагал, что производство в чины (чинопроизводство) офицеров является частью комплектования войск1 . Современная военная энциклопедия дает определение комплектованию Вооруженных Сил как совокупности мероприятий государства по обеспечению потребностей Вооруженных Сил в личном составе2 . В этом значении термин широко используется в законодательстве3 . Однако необходимо отметить, что в основном он используется по отношению к категориям рядовых и сержантов.

Кроме того, коннотация этого термина в нормативных правовых актах не предусматривает развитую систему правового регулирования процессов, характерную для заполнения иерархии офицерского состава. Таким образом термин «комплектование» для обозначения процессов заполнения иерархии офицерского состава использовать нецелесообразно. Для обозначения динамики офицера как субъекта военно-служебных отношений в военно-административном праве, используется термин «прохождение военной службы». А. В. Кудашкин определяет прохождение военной службы как «… регулируемый федеральным законодательством, Положением о порядке прохождения военной службы, воинскими уставами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации процесс изменения правового положения военнослужащих в связи с наступлением определенных юридических фактов при исполнении военной службы с момента ее начала и до ее окончания»4 . В таком значении термин широко представлен в военном законодательстве (такое название, например, носит ст. 36 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»). Кроме этого, Г. Н. Колибаба считает, что порядок прохождения военной службы, регулируемый правом, включает, помимо прочего, правила аттестования военнослужащих, назначения их на должности и продвижения по службе5 .

Очевидно, что формирование иерархии офицерского корпуса происходит в результате прохождения службы каждого из офицеров. Однако кроме аспектов, описывающих продвижение офицера по ступеням военной иерархии, на которые указывал Г. Н. Колибаба, «прохождение службы» содержит и иные аспекты изменения правового положения офицера. Таким образом прохождение службы по отношению к процессу заполнения иерархии является конкретным термином, описывающим субъективную сторону процесса кадрового отбора для офицеров как субъектов военно-служебных отношений. Следующим термином, описывающим один из процессов заполнения иерархии офицерского состава, является «подбор и расстановка кадров»1 .

В общем случае это понятие можно определить, как реализацию властных полномочий командиров и начальников Вооруженных Сил по отбору офицеров на конкретные должности в целях обеспечения эффективного решения задач того подразделения или участка работы, за который отвечает конкретный офицер. Таким образом подбор и расстановка кадров описывает действия субъектов кадрового отбора — командиров (начальников) и является составной частью кадрового отбора офицерского состава. Важнейшее место в описании процесса заполнения иерархии офицерского состава занимает термин «продвижение по службе». Развернутый теоретико-правовой анализ понятия «продвижение военнослужащих по службе» дал А. М. Терехин2 . Смысловое значение термина «продвижение», по его мнению, «…заключается в процедуре, которая состоит из двух этапов: первый — нахождение отличий между несколькими кандидатами и выделение более авторитетного и уважаемого; второй — переход на более высокую, более ответственную должность более авторитетного, более уважаемого кандидата…»3 . Правовое определение, данное А. М. Терехиным продвижению по службе, гласит: это юридически упорядоченный, проходящий на конкурсной основе и характеризующийся альтернативностью процесс перемещения военнослужащего на высшую воинскую должность, который заключается в подготовке этого военнослужащего к назначению на другую должность, определении результатов такой подготовки, объективной оценке готовности к выполнению обязанностей по предполагаемой должности и издании административного акта о назначении на высшую должность4 .

К убедительному анализу, сделанному А. М. Терехиным, остается добавить, что продвижение по службе офицера необходимо рассматривать в двух значениях. Вопервых, как восходящее движение офицера по ступеням военной иерархии, и, вовторых, как действия командования по обеспечению его продвижения. Таким образом можно сделать вывод что термин «продвижение по службе офицеров» в общем смысле — это конкретный термин, описывающий одну из задач кадрового отбора — принятие решения и реализация повышения позиции офицера в военно-служебной иерархии. Следующим термином, широко использующимся для обозначения процессов, связанных с заполнением иерархии офицерского состава, является «карьера офицера». Изначальное значение термина «карьера» [нем. Karriere, франц. carriere, ит. carriera, carro — повозка] — движение вверх по служебной лестнице, путь к внешним успехам, славе, почету на общественном поприще5 . А. В. Кудашкин под продвижением по службе (карьерой) военнослужащих понимает поступательное, восходящее изменение их должностного положения6 . А. М. Терехин дает определение смыслового значения слова «карьера» как успешное продвижение, например, по службе, а также достижение личного благополучия и определенных выгод (например, материального или социального характера), славы и почета7 . Таким образом термин «карьера офицера» взаимосвязан с термином «продвижение по службе» — продвижение по службе в большей степени описывает процесс во времени, а карьера — достигнутый результат успешного продвижения одного офицера по ступеням военной иерархии.

Карьера офицера описывает результат одной из задач кадрового отбора офицерского состава — правовое регулирование изменения положения в иерархии офицера как субъекта военно-служебных отношений.

3. Правовое содержание кадрового отбора офицерского состава

Проведенный анализ терминов, описывающих явления, связанные с процессом заполнения иерархии Вооруженных Сил офицерским составом, позволил выявить правовое положение термина «кадровый отбор офицерского состава» в системе военноадминистративного права и определить его сущность как правового явления. Кадровый отбор офицерского состава Вооруженных Сил Российской Федерации — это как процесс повышения общего уровня качеств офицерского состава через непрерывный отбор лучших офицеров для заполнения всех ступеней военнослужебной иерархии (кадров). Кадровый отбор офицерского состава является результатом целенаправленного воздействия со стороны государства на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, т.е. правового регулирования. Воздействие государства на эту группу правовых отношений проявляется в виде группы правовых норм, обеспечивающих функционирование элементов и процедур отбора.

Эта группа в настоящее время формально не обособлена, но, тем не менее, связана общей решаемой задачей1 . С точки зрения функционирования Вооруженных Сил, как части государственного механизма, необходимо говорить о системе кадрового отбора офицерского состава (выделено авт.). Система (от др.-греч. σύστημα — целое, составленное из частей; соединение) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство2 . В данном случае единство системы определяется общей целью — повышение общего уровня офицерского корпуса через заполнение ступеней иерархии офицерского состава лицами с максимальным уровнем профессионализма и компетентности. Иное определение системы — это совокупность взаимодействующих, относительно самостоятельных элементов, объединенных выполнением некоторой общей функции, не сводимой к функциям ее компонентов3 . В данном случае, в результате функционирования и взаимодействия каждого из элементов системы, возникает новый результат — повышение общего качественного уровня офицерского корпуса. Система кадрового отбора офицерского состава включает в себя субъекты кадрового отбора офицерского состава — органы военного управления, коллегиальные органы — аттестационные комиссии и должностных лиц Вооруженных Сил, осуществляющих отбор, а также специализированные нормы права, регламентирующие их функционирование и взаимодействие. Специализированные нормы права образуют систему правового регулирования кадрового отбора офицерского состава — группу специализированных норм права, обеспечивающих функционирование системы кадрового отбора офицерского состава.

4. Сфера правового регулирования кадрового отбора офицерского состава Проведенный правовой анализ термина «кадровый отбор офицерского состава» позволяет выделить сферу его правового регулирования, включающую в себя не только предмет правового регулирования, но и круг общественных отношений, событий, фактов, требующих правового регулирования1 . Обзор сферы правового регулирования кадрового отбора офицерского состава необходимо начать с ключевого понятия, лежачего в его основе — военно-служебной иерархии2 . Ее структура имеет пирамидальный вид — предусматривает сокращение на каждом последующем уровне количество должностей в несколько раз (например, на 3 должности командира взвода приходится 1 должность командира роты, на 3 должности командира роты — 1 командира батальона и т.д.). Пирамидальная структура иерархии Вооруженных Сил создает условия для отбора офицеров. Однако функционирование офицерского корпуса в рамках военной иерархии порождает системное противоречие между стремлением большинства офицеров к повышению по службе и интересами государства, требующими продвижения лишь немногих, обладающих высоким уровень профессионализма и компетентности. Разрешение этого противоречия реализуется в виде системы правового регулирования кадрового отбора офицерского состава. Субъективная часть этой системы отражен в законе путем закрепления права офицера на продвижение по службе, обусловленное полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе3 . Для достижения цели — повышение уровня профессионализма и компетентности офицерского состава — система правового регулирования кадрового отбора офицерского состава должна включать в себя несколько взаимосвязанных задач: 1. Регулирование (администрирование) процесса продвижения офицеров. 2. Увольнение в запас бесперспективных офицеров.

3. Управление специализацией офицеров при продвижении по ступеням иерархии. 4. Добывание, сбор, накопление и обработка информации об уровне компетентности, профессионализма и заслугах офицера. 5. Централизация процедуры кадрового отбора. Все задачи кадрового отбора офицерского состава тесно взаимосвязаны, и могут быть решены только в составе единого комплекса. Основой профессионализма и компетентности офицера является служебный опыт. Известный социолог и политолог Самуэль Хантингтон в своей работе «Офицерская служба как профессия» по этому поводу отметил: «… военная деятельность требует высокой степени компетентности. Ни один человек, какими бы врожденными способностями, свойствами характера и качествами руководителя он ни обладал, не может осуществлять эту деятельность эффективно без значительной подготовки и опыта…»4 . Таким образом получение служебного опыта необходимо считать одной из основных целей продвижения офицера по службе. Для реализации этой цели офицер проходит последовательно ступени военной иерархии снизу вверх. Прохождение каждой ступени (должности) дает ему новый опыт, а успешное исполнение обязанностей на каждой из них является своего рода «экзаменом», на основе которого командованием принимается решение о готовности офицера к следующей должности. Прохождение ступеней военной иерархии офицером характеризуется скоростью продвижения (временем нахождения на каждой должности). Эта скорость должна быть достаточной для получения служебного опыта, но не слишком медленной, иначе офицеры будут достигать вершины военной иерархии в преклонном возрасте5 .

Скорость продвижения офицеров, по мнению К. В. Фатеева, обуславливается количеством и категориями лиц, ежегодно увольняемых из Вооруженных Сил1 . По его данным при высвобождении одной должности со штатной категорией «полковник» или «подполковник» продвигаются по службе 3 — 4 офицера, при высвобождении должности со штатной категорией «майор» или «капитан» — 1 — 2 офицера. Таким образом для обеспечения своевременного продвижения офицеров, обладающих высоким уровнем профессионализма и компетентности, необходимо обеспечить планомерное увольнение в запас офицеров, не обладающих необходимыми качествами для дальнейшего продвижения по службе (бесперспективные офицеры). В течение долгого времени необходимости в целенаправленном увольнении в запас бесперспективных офицеров Российской Армии не существовало. Низкий социальный статус приводил к стабильно большому количеству увольняющихся офицеров. Это наложило отпечаток на законодательство о прохождении военной службы — в основном оно направлено на удержание офицеров на службе. Резкое повышение социального статуса офицеров Вооруженных Сил, произошедшее в последнее время, неизбежно должно привести к замедлению оттока офицеров из Вооруженных Сил и взаимосвязанного с ним замедлению продвижения офицеров. Исторический опыт свидетельствует о том, что это негативно сказывается как на уровне офицерского состава, так и на боеготовности Вооруженных Сил в целом.

Замедленное продвижение по службе офицеров было характерно для Русской Армии в начале ХХ в.2 К примеру, в этот период командирами рот офицеры становились к 44 — 45 годам 3 . Причиной этого служили особенности продвижения по службе того времени, а также то, что практически все офицеры служили до предельного возраста, который был значительно выше, чем сейчас4 . Застой в продвижении привел к падению общего уровня офицерского состава и стал причиной неудач Русско-японской войны. Далее, уже в ходе Первой Мировой войны это повлекло т.н. кризис прапорщиков — ввиду отсутствия в запасе офицеров, в ходе войны пришлось назначать на офицерские должности вплоть до командиров батальонов офицеров военного времени (спешно подготовленных в военное время прапорщиков). Таким образом исторический опыт свидетельствует о том, что отсутствие планомерного увольнения в мирное время в запас офицеров, не продвигающихся по служебной лестнице, не только снижает уровень офицерского состава, но и снижает возможности разворачивания армии в военное время. Офицер, своевременно не повышенный по службе, со временем теряет свою ценность для Вооруженных Сил. Отсутствие перспективы продвижения лишает его необходимости повышать уровень своего профессионализма и компетентности. В масштабе Вооруженных Сил накопление бесперспективных офицеров неизбежно ухудшают общий уровень офицерского состава. Решением этой проблемы является своевременное увольнение бесперспективных офицеров в запас. Увольнение офицеров, не соответствующих требованиям повышения по службе уже в конце XIX —

начале ХХ в. практиковалось в Германской армии1 . В Красной Армии с 1924 по 1935 г. был законодательно установлен предельный должностной срок, по окончании которого военнослужащий, не повышенный по службе, увольнялся в запас2 . По словам автора фундаментального труда по истории военной реформы 20-х годов И. Б. Берхина «… установление предельных должностных сроков, т.е. предела полезного использования командира на должности … позволяло систематически увольнять в запас излишки командного состава и освобождать должности для продвижения командиров, аттестованных на выдвижение…»3 . В наше время этот подход реализован в вооруженных силах США, где подлежат увольнению офицеры, дважды признанные аттестационной комиссией недостойными назначения на вышестоящую должность4 . Для реализации увольнения в запас бесперспективных офицеров необходимо полностью поменять принципы регулирования прохождения службы — отменить принцип добровольности повышения по службе, установить предельный срок нахождения на должности и пр. Кроме этого, необходимо предусмотреть и меры социальной поддержки для увольняемых по такому основанию офицеров. К ним могут относиться: присвоение очередного звания при увольнении в запас5 , выплаты за нахождение в запасе (резерве), резервирование должностей на государственной службе для офицеров запаса и пр. Планомерное увольнение в запас офицеров, своевременно не повышенных по

службе, противоречит сложившейся системе правового регулирования прохождения службы офицерами. Однако без изменений в этой сфере существенного повышения уровня офицерского состава добиться невозможно. Следующей задачей, требующей решения для повышения уровня профессионализма и компетентности, является правовое регулирование специализации офицерского состава. Известный американский социолог и политолог Самюэль Хантингтон в своей работе «Офицерская служба как профессия» отметил, что офицерский корпус состоит не только из тех, кто управляет организованным насилием (в русской военной традиции эту категорию называют командным составом), но и иных военнослужащих6 . В Российской Армии офицерский состав включает в себя большое количество офицеровспециалистов — инженерного, штабного, научного профиля, количество которых превышает командный состав7 . Офицер может достигнуть вершины военной иерархии, не имея в течение службы подчиненного личного состава (или имея его крайне ограниченное число) и занимаясь только эксплуатацией техники, штабной или научной работой. Однако в нашей армии продвижение таких офицеров происходит наравне с командным составом. После упразднения в 80- х годах, специальных званий, все офицеры — как командного, так и иных профилей продвигаются в рамках единой иерархии, с одинаковой скоростью и по единым правилам. Основой офицерского корпуса является командный состав, а вершина военной иерархии должна заполняться только этими офицерами. Соответственно все правовое регулирование должно быть направленно на первоочередное продвижение офицеров, имеющих опыт командных должностей.

Однако в настоящее время грань между командным составом и иными категориями личного состава практически стерта, и зачастую офицеры, не имеющие опыта командования, достигают вершины военной иерархии. Офицеры командного состава и иных специализаций имеют различия в порядке продвижения. Прежде всего различаются критерии отбора. Кроме того, для офицеровспециалистов сроки нахождения в должностях должны быть значительно выше ввиду того, что они, в подавляющем числе случаев, не должны занимать высшие должности военной иерархии, да и время для освоения каждой должности им зачастую требуется больше, чем для командного состава. Таким образом для повышения профессионализма и компетентности офицерского состава необходимо законодательное разделение военной иерархии на несколько карьерных областей продвижения офицеров, четко отделяющее область продвижения командного состава от иных офицеров. Для этого возможно применение несколько вариантов правового регулирования — восстановление специальных званий, законодательное (выд. авт.) установления ценза выслуги на командных должностях в качестве условия назначений на командные должности, подобно тому, как это было реализовано в Русской Армии до 1917 г.1 Это будет способствовать и повышению профессионализма офицеров-специалистов, т.к. сужение специализации неизбежно должно повысить профессионализм. В ходе продвижения офицера по службе изменение специализации офицеров (к примеру переход с командной должности на штабную или аналитическую) может быть продиктован требованиями повышения профессионализма. К примеру, в ВМС США практикуется временное перемещение офицера командного профиля на технические и штабные должности для получения разностороннего опыта, необходимого для занятия должности на вершине служебной

иерархии2 . В этих же целях чередование командных и штабных должностей практикуется и в Российской Армии. Однако такие перемещения должны быть жестко регламентированы с тем, чтобы они не превратились в способ «обхода» чрезвычайно тяжелых и ответственных командных должностей. Все мероприятия кадрового отбора офицерского состава невозможны без решения важнейшей задачи — добыванию, накоплению и анализу данных, характеризующих офицера. Эта задача порождается еще одним противоречием в функционировании военной иерархии. Властные полномочия по назначению офицеров имеют должностные лица, находящиеся на вершине военной иерархии 3 . Однако они не могут лично знать назначаемых офицеров — этой информацией владеют только непосредственные начальники. Соответственно необходим некий механизм получения и предоставления объективной информации соответствующим руководителям для принятия кадровых решений. В большинстве случаев такой информацией является аттестация офицеров4 , а структурой, осуществляющей сбор, обработку и предоставление информации для принятия решений — кадровые органы. Однако по ряду причин существующая система аттестования офицерского состава неэффек-

тивна и не позволяет получать данные приемлемого уровня достоверности, позволяющие производить выбор лучших офицеров для продвижения по службе. Бурное развитие информационных технологий, происходящее на наших глазах, открывает новые возможности в решении этой задачи. По мнению современных ученых, большинство правовых явлений, по сути, являются информационными системами, т.е. системами, основанными на процессах создания, хранения, распространения и обработки информации1 . Применение информационных технологий позволяет решить задачу аттестования офицеров на новом уровне — как информационноаналитическую задачу. Это позволяет получить информацию о личных качествах офицера с невиданной ранее степенью достоверности. Прототип такой системы разработан и используется в Национальном центре управления обороной Российской Федерации. Автоматизированная система кадрового отбора «Центурион» позволяет производить аттестование офицеров методом совокупной взвешенной оценки2 , обеспечивающей высокий уровень достоверности оценки уровня профессионализма и компетентности офицеров и выработку данных для принятия кадровых решений в автоматизированном режиме. Построение эффективной системы сбора, накопления и анализа информации об уровне профессионализма и компетентности офицеров позволит решить следующую задачу кадрового отбора офицерского состава — централизацию кадрового отбора офицерского состава. Несмотря на то, что властные полномочия по назначению на должности в соответствии с законом возлагаются на руководителей, находящихся на вершине военной иерархии3 , фактически продвижение офицеров зависит ни только от его решения, но и от консенсуса нескольких инстанций от аттестационной комиссии воинской части, где он проходит службу, до кадрового органа, непосредственно подчиненного лицу, осуществляющему назначение.

Существующая система принятия кадровых решений по продвижению офицеров по службе обладает рядом системных недостатков: 1. отсутствие обязательности продвижения по службе офицеров приводит к тому, что решение о продвижении по службе находится в руках командира той части, где офицер проходит службу. Однако в случае, если продвижение офицера связано с переводом к новому месту службы, командир, в первую очередь, руководствуется интересами своей части. В связи с этим, чем выше профессиональные качества офицера, тем меньше вероятность его продвижения; 2. механизм принятия решения о продвижении офицера заключается в продвижении документов по нескольким инстанциям, вплоть до должностного лица, принимающего решение о назначении, при этом каждая из инстанций может найти повод для отказа в продвижении; 3. в общем случае выбор осуществляется из одного офицера, представленного на должность, по принципу — подходит или не подходит кандидат на эту должность.

В это же время в войсках наверняка большое количество кандидатов, более подходящих для этой должности чем рассматриваемый, но они не представляются для назначения по причинам, указанным выше. Сужение базы отбора приводит к ухудшению его качества. Фактически, процесс принятия решений сейчас до предела децентрализован, что противоречит принципам функционирования Вооруженных Сил Решением этих проблем должна быть централизация кадрового отбора в руках Главного управления кадров Министерства обороны Российской Федерации. Установление предельных должностных сроков позволит точно знать, как количество освобождаемых должностей, так и количество офицеров, подлежащих отбору. Это позволит одновременно рассмотреть всех возможных кандидатов на все возможные должности и выбрать для назначения лучших. При этом внедрение автоматизированных систем аттестования офицеров, сбора, обработки и накопления информации позволит отказаться от участия в отборе офицера промежуточных инстанций.

Заключение

Проведенная работа, позволила раскрыть правовые основы кадрового отбора офицерского состава Вооруженных Сил Российской Федерации. Система воздействия государства на общественные отношения по регулированию заполнению военной иерархии в целях повышения профессионализма и компетентности офицерского состава — результат развития военного права в течение многих столетий. В дореволюционный период соответствующие правоотношения имели отражение в военно-административном праве в виде раздела военной администрации, носившего название чинопроизводство. Однако с началом советского периода этот термин вышел из употребления, не был выделен и соответствующий раздел военноадминистративного права.

В связи с этим автором был выдвинута гипотеза, что наиболее подходящим термином для обозначения всего комплекса правоотношений, связанных с правовым регулированием заполнения военно-служебной иерархии офицерским составом, является «кадровый отбор офицерского состава». Семантический и правовой анализ термина «кадровый отбор офицерского состава», а также сравнение его с близкими по содержанию терминами, используемыми в различных нормативных актах, показали, что он является наиболее целесообразным в качестве абстрактного термина для обозначения комплекса правоотношений, связанных с регулированием заполнения иерархии офицерского состава в целях повышения уровня его профессионализма и компетентности.

Роль и место термина «кадровый отбор офицерского состава» в военной администрации выделены в ходе анализ терминов, используемых в военно-административном праве для обозначения понятий, связанных с заполнения военно-служебной иерархии офицерами: «кадровая политика», «комплектование», «прохождение службы», «подбор и расстановка кадров», «продвижение по службе», «карьера». Кроме того, в ходе анализа получила свое подтверждение гипотеза о том, что термин «кадровый отбор офицерского состава» в максимальной степени охватывает правоотношения связанные с регулированием заполнения иерархии офицерского состава.

Проведенный анализ термина «кадровый отбор офицерского состава» позволил оценить его правовое содержание, а также связанных с ним понятий: «система кадрового отбора офицерского состава» и «система правового регулирования кадрового отбора офицерского состава». На основании полученных результатов была проанализирована сфера правового регулирования кадрового отбора офицерского состава как раздела военноадминистративного права, включающая в себя кроме предмета правового регулирования, т.е. правоотношений, уже охваченных соответствующими нормами права, круг общественных отношений, событий, фактов, требующих правового регулирования.

По мнению автора, в основе сферы правового регулирования кадрового отбора офицерского состава лежит ключевое понятие — военно-служебная иерархия Вооруженных Сил, пирамидальная структура которой обеспечивает условия для возникновения правоотношений. Для повышения уровня профессионализма и компетентности необходимо решить несколько задач, основными из которых являются: регулирование скорости продвижения офицеров по ступеням военной иерархии, а также построение траектории движения офицеров, имеющих различные специализации.

Для выполнения этих задач необходимо обеспечить эффективные сбор, анализ и реализацию информации о личных качествах офицеров, а также централизацию и оптимизацию процесса кадрового отбора. Решение перечисленных задач делает возможным внедрение современных технологий сбора и обработки информации. Предлагаемая работа может стать основой для дальнейшего совершенствования законодательства о военной службе, а также для развития соответствующего раздела учебной дисциплины военноадминистративного права.

Библиография 1. Алексеев, С. С. Общая теория права : в 2-х т. / С. С. Алексеев. — М.: Юридическая литература, 1981. — Т. 1. — 361 с. 2. Анисимов, В. М. Военно-кадровая политика —сущность, содержание, гражданский контроль: Социально-философский анализ : дис. … д-ра философ. наук. 09.00.11 / В. М. Анисимов. — М., 2002 — 440 с. 3. Бескровный, Л. Г. Русская армия и флот в XIX веке / Л. Г. Бескровный. — М.: Наука, 1972. — 616 с. 4. Берхин, И. Б. Военная реформа в СССР (1924 — 1925 гг.) / И. Б. Берхин. — М.: Воениздат, 1958. —460 с. 5. Глиноецкий, Н. Исторический очерк развития военных чинов и системы чинопроизводства в Русской армии / Н. Глиноецкий // Российский военный сборник. — Выпуск 17. Офицерский корпус Русской Армии. Опыт самопознания. — М.: ВУ, 2000. 6. Головин, С. Ю. Словарь практического психолога / С. Ю. Глиноецкий. —М.: АСТ, Харвест, 1998. — 800 с. 7. Киселев, С. Г. Государственная гражданская служба / С. Г. Киселев. — М.: «ТК Велби», «Изд-во Проспект», 2010. — 94 с. 8. Колибаба, Г. Н. Правовые основы Советской военной службы : дис. … канд. юрид. наук / Г. Н. Колибаба. — М., 1955. — 193 с. 9. Корякин, В. М. Военно-административное право (Военная администрация) : учебник / В. М. Корякин, А. В. Кудашкин, К. В. Фатеев. — М.: За права военнослужащих, 2008. — 496 с. 10.Корякин, В. М. Кадровый отбор офицерского состава: исторический аспект / В. М. Корякин // Военное право. — 2018. — № 2. — С. 240—243. 11.Кудашкин, А. В. Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования / А. В. Кудашкин. — СПБ.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. — 357 с. 12.Кудашкин, А. В. Продвижение по службе (карьера) как основной элемент и стимул прохождения военной службы / А. В. Кудашкин // Российский военно-правовой сборник № 5: Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации. — М.: За права военнослужащих, 2006. 13.Львов, Е. В. Сфера правового регулирования: понятие и признаки / Е. В. Львов // Юридическая наука. — 2016. — № 6. — С. 10—14. 14. Редигер, А. Комплектование и устройство вооруженной силы : Курс Военной администрации младшего класса Николаевской Академии Генерального штаба. Изд. Второе. Часть I / А. Редигер. — СПб., 1892. 15. Романов, С. С. Правовое регулирование кадрового отбора офицерского состава Русской и Красной армии до 1945 г.: монография / С. С. Романов. —– М.: Юрлитинформ, 2018. — 240 с. 16.Свечин, А. А. Эволюция военного искусства. С древнейших времен до наших дней. В 2 т. Т. 2. / А. А. Свечин. — М.: Государственное издательство Отдел военной литературы, 1927. — 619 с. 17.Суряев, В. Н. Офицеры Русской императорской армии. 1900 — 1917 / В. Н. Суряев. — М.: «Русское историческое общество», «Русская панорама», 2012. — 272 с. 18. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В. М. Карельского и В. Д. Перевалова – М.: Издательская группа ИНФРА-М–НОРМА, 1997. 570 с. 19. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. — 3-е изд., доп. — М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2005. — 584 с. 20. Терехин, А. М. Понятие продвижения военнослужащих по службе (теоретико-правовой анализ) // Право в Вооруженных Силах — военноправовое обозрение. — 2010. — № 9(159). — С. 19— 26. 21. Фатеев, К. В. Организационно-правовые вопросы увольнения с военной службы граждан, проходящих ее по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук / К. В. Фатеев. — М., 2000. — 235 с. 22. Федоров, В. В. Проблемы военно-кадровой политики в условиях реформирования российского общества и его Вооруженных Сил : дис. … канд. философ. наук. 09.00.10 / В. В. Федоров. — М., 1998. — 208 с. 23. Хантингтон С. Офицерская служба как профессия / С. Хантингтон // Отечественные записки. — 2002. — № 8. 24. Харитонов, С. С. О кадровой политике и морально-нравственных характеристиках военных прокуроров в контексте обеспечения законности принимаемых решений при осуществлении надзора и выполнении иных функций / С. С. Харитонов // Военное право. — 2018. — № 6 (52). — С. 209—213. 25. Харитонов С. С. Офицер — это звучит гордо?! / С. С. Харитонов // Право в Вооруженных силах — военно-правовое обозрение. — 2009. — № 12 (150). — С. 13 — 16. 26.Чубукова С. Г., Элькин В. Д. Основы правовой информатики (юридические и математические вопросы информатики) : Учебное пособие. Изд. 2-е, испр., и дополненное / под ред. доктора юридических наук, проф. М. М. Рассолова, проф. В. Д. Элькина. — М.: «КОНТРАКТ», 2007. — 287 с.

© Романов С. С.



Другие новости и статьи

« Как поступить в военный учебный центр?

Попытки модернизации советской экономики »

Запись создана: Вторник, 19 Март 2019 в 19:11 и находится в рубриках Новости.

Метки: , ,



Дорогие друзья, ждем Ваши комментарии!

Комментарии

Загрузка...

Контакты/Пресс-релизы