Становление и развитие системы финансового обеспечения Вооруженных сил Российской Федерации: криминалистический аспект
Аннотация. Статья посвящена проблемам становления и развития системы финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации. В целях обеспечения законности в управлении в этой сфере рассмотрены вопросы необходимости усиления контрольно-надзорной деятельности и разработки современных криминалистических методик раскрытия и расследования преступлений. Ключевые слова: Вооруженные Силы, система финансового обеспечения, бюджетное финансирование, финансовый контроль, криминалистические методики, раскрытие, расследование преступлений.
В 2018 году финансово-экономическая служба Вооруженных Сил Российской Федерации (далее – ФЭС) отметила свой вековой юбилей. За отправную точку принято создание 18.11.1918 Финансового отдела Революционного Военного Совета РСФСР. На различных исторических этапах происходили изменения структуры финансовых органов, их задач, источников финансирования. Цели их деятельности оставались неизменными – обеспечение полного финансирование армии и флота при любых условиях, осуществление контроля за бюджетными ассигнованиями, а также доведение положенных норм довольствия до личного состава.
Особенно эффективно отечественная ФЭС проявила себя в годы Великой Отечественной войны, когда через центральное финансовое управление оборонного ведомства своевременно и по предназначению осуществлялось расходование почти половины бюджета всей страны, что позволило добиться жесткого контроля за ценообразованием и экономии более 10 процентов использованных финансовых ресурсов.
Система финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации является продолжением сложившейся ФЭС советского периода, но действующей на новой правовой и экономической основе. Как и ранее она представляет собой составную часть системы бюджетного финансирования всей страны. Главными ее задачами остаются финансирование, финансовое планирование, планомерное распределение бюджетных ассигнований, своевременное и полное обеспечение всех мероприятий по поддержанию боевой готовности армии и флота [1].
В отечественной военно-юридической литературе вопросам финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил СССР и Российской Федерации, контрольно-надзорной деятельности, прокурорскому надзору за исполнением законов органами военного управления и воинскими должностными лицами в сфере экономической безопасности посвятили свои работы Герасимов А.С., Землин А.И., Зверев Н.К., Квитко А.З., Кочоров В.Д., Кузнецов Н.И., Мольков В.Д. и др.[2 – 10]. Специальных исследований в области криминалистики по этим вопросам не проводилось.
В последнее время Уразбахтин Ю.Г. опубликовал несколько представляющих интерес авторских статей о современном состоянии системы финансово-экономического обеспечения ВС РФ [11, 12]. Министерство обороны Российской Федерации и Вооруженные Силы Российской Федерации созданы Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1992 года № 252. Вслед за этим 6 августа 1992 года Центральное финансовое управление МО СССР преобразовано в Главное управление военного бюджета и финансирования Министерства обороны Российской Федерации (далее – ГУВБиФ). С этого времени ведет свой отчет новейший этап истории ФЭС.
К числу основных задач и направлений деятельности ГУВБиФ относились: руководство финансово-экономической деятельностью в ВС РФ; проведение единой военно-экономической и финансовой политики; взаимодействие в этой сфере с центральными органами военного управления, федеральными законодательными и исполнительными органами; обеспечение социальных гарантий военнослужащих и гражданского персонала; разработка нормативных правовых актов по этим вопросам; финансовое планирование и составление проекта сметы Минобороны России; обеспечение экономного расходования бюджетных ассигнований и внебюджетных средств; контроль ценообразования при поставках вооружения, военной и специальной техники и материальных средств (далее – ВВСТ и МС); разработка норм денежного довольствия военнослужащих; финансовый контроль за соблюдением штатной дисциплины согласно установленным нормативам и тарификация штатов объединений, соединений, воинских частей, органов военного управления и организаций; экономический анализ исполнения сметы, оценка эффективности расходов; организация пенсионного обеспечения, обязательного личного страхования военнослужащих; руководство финансовым и бухгалтерским учетом, отчетностью; организация финансового контроля. В условиях мирового финансового кризиса (дефолта), который разразился в 1998 году, Вооруженные Силы Российской Федерации столкнулись с серьезными проблемами расчетно-кассового характера. В целях получения криминальных доходов от незаконных банковских операций преступными элементами из числа должностных лиц умышленно тормозились ритмичные поступления бюджетных ассигнований на счета воинских частей, органов военного управления и организаций.
Как следствие, происходили задержки на 3-4 месяца выплат и без того невысокого денежного содержания военнослужащим и заработной платы гражданскому персоналу. Все это серьезно ущемляло права военнослужащих и членов их семей, порождало развитие негативных тенденций в обеспечении боеготовности, боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации и национальной безопасности страны. Для устранения недостатков в организации управленческой деятельности в 1998 году из состава ГУВБиФ выделена Финансовая инспекция МО РФ, деятельность которой позволила повысить эффективность контроля как административно-правовой формы обеспечения законности в управлении в указанной сфере. С той же целью приказом Минобороны России от 05.12.1998 № 543 утверждено Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Вооруженных Силах Российской Федерации.
В целях обеспечения бесперебойного финансирования войск и сил флота, повышения качества бухгалтерского учета и отчетности в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17.07.1998 № 970-р приказом Минобороны России от 30.12.1999 № 623 ГУВБиФ переведено на казначейское исполнение федерального бюджета. Этот порядок сохраняется до настоящего времени. Заместителем Министра обороны РФ устанавливается перечень воинских частей, органов военного управления и организаций, наделенных полномочиями самостоятельного осуществления финансовой деятельности, в связи с чем для них открываются лицевые счета в территориальных управлениях Федерального казначейства Российской Федерации, подведомственного Минфину России Средства на эти счета для исполнения расходных обязательств поступают через полевые учреждения Центрального банка России, которые производят расчетно-кассовое обслуживание ВС РФ.
Приказом Банка России от 31.08.1992 № 926 Управление полевых учреждений Госбанка СССР переименовано в Департамент полевых учреждений Центрального банка Российской Федерации. Председателем Центрального Банка Российской Федерации и Министром обороны Российской Федерации 05.06.1998 утверждено и введено в действие Положение о полевых учреждениях ЦБ РФ, определяющее их статус, структуру, задачи, функции, порядок обеспечения деятельности полевых учреждений довольствующими органами Минобороны России. Согласно статье 86 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» полевые учреждения ЦБ РФ являются воинскими учреждениями, которые руководствуются в своей деятельности Федеральным законом № 86-ФЗ, Общевоинскими уставами, упомянутым Положением и иным законодательством [15].
Помимо Минобороны России полевые учреждения Банка России обслуживают воинские части, учреждения и организации иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность Российской Федерации, а также физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями Банка России, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможны. Благодаря своей мобильности, полевые учреждения ЦБ РФ способны в короткие сроки развертывать свою деятельность в условиях экстремальных ситуаций, в том числе, в районах вооруженных конфликтов и не раз на практике показывали свою эффективность как в мирное, так и в военное время. В случае необходимости ими может быть налажено банковское обслуживание военной деятельности без использования современных электронных ресурсов. В немалой степени ранее этому способствовало, в частности, наличие статуса военнослужащих у большинства должностных лиц системы ФЭС во всех ее звеньях. Большинство специалистов для ФЭС многие годы готовил Ярославский финансовый военный институт, который в настоящее время передислоцирован в Москву и действует на правах одного из факультетов Военного университета Минобороны России. Наряду с учетом по смете Министерства обороны в переходный период одновременно применялась установленная в казначейской системе бюджетная классификация расходов, что создавало путаницу и затруднения в учете и отчетности.
Вместе с тем, включение ФЭС в бюджетный процесс позволило поэтапно привести финансовое обеспечение ВС РФ в соответствие федеральным бюджетным законодательством, в том числе, в вопросах распределения полномочий субъектов этого процесса. Согласно статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого Федеральным законом от 31.07.1998 № 145-ФЗ, определены участники бюджетного процесса, в числе которых: Президент Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы, Банк России, органы государственного финансового контроля; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; получатели бюджетных средств и ряд других субъектов. В связи с этим главным распорядителем средств федерального бюджета в ведомстве стал Министр обороны Российской Федерации, который осуществляет распределение полномочий между подчиненными ему распорядителями нижестоящих уровней, а также получателями бюджетных средств. Система исполнения бюджета, схема распределения и доведения денежных средств стала следующей [13]: Согласно п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 №703, Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральной службой, подведомственной Минфину России. На него возлагаются правоприменительные функции по исполнению федерального бюджета в вопросах кассового обслуживания, контроль за ведением главными распорядителями, распорядителями и получателями операций со средствами федерального бюджета, иные функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В 2013 году контрольно-надзорные полномочия Федерального казначейства были дополнительно урегулированы специализированным нормативным правовым актом [16].
Под влиянием этих новаций в 2011 году изменился порядок получения, хранения и расходования денежных средств в Минобороны России [17]. Бюджетная отчетность охватила все стороны жизнедеятельности армии и флота, а не только финансовые обязательства и денежные средства, как это было ранее. Увеличилось и количество направлений финансирования. Наряду с обеспечением денежным довольствием и социальными выплатами Минобороны России перешло к финансированию обеспечения иными видами довольствия, государственного оборонного заказа, государственных закупок, а также приступило к реализации военного имущества с торгов. Все это потребовало реорганизации ГУВБиФ и всего комплекса ФЭС.
В настоящее время руководит комплексом заместитель Министра обороны Российской Федерации Швецова Т.В. Департамент финансового обеспечения в качестве головного органа организует выплаты денежного довольствия и заработной платы личному составу Вооруженных Сил Российской Федерации, в связи с чем обеспечивает руководство деятельностью Единого расчетного центра и территориальных финансовых органов (далее – ЕРЦ МО и ТФО).
В ФЭС также входят департаменты: финансового планирования, социальных гарантий, военно-экономического анализа, ведомственного финансового контроля и аудита. Помимо этого полномочиями в вопросах финансирования и контроля в установленной сфере деятельности обладают Главное управление контрольной и надзорной деятельности, Департамент по обеспечению государственного оборонного заказа, Департамент финансового мониторинга государственного оборонного заказа, Управление военных представительств Минобороны России, Департамент государственных закупок, Департамент аудита государственных контрактов, Департамент имущественных отношений, Департамент жилищного обеспечения Минобороны России, Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, Штаб материально-технического обеспечения ВС РФ, Главное управление международного военного сотрудничества МО РФ. Комплекс вопросов, определяющих механизм финансовой и военно-административной деятельности по этим направлениям весьма широк и обладает значительными особенностями в сравнении с порядком обеспечения денежным довольствием и заработной платой.
В связи с этим в объеме настоящей статьи осветить их не представляется возможным. С 01.01.2018 функционируют ЕРЦ МО РФ, а также 41 территориальный финансовый орган (ТФО). Из них 4 Головных управления финансового обеспечения (ГУФО) расположены в военных округах: Западном (Санкт-Петербург), Южном (Ростов-на-Дону), Центральном (Екатеринбург), Восточном (Хабаровск) и находятся в оперативном подчинении командующих войсками этих округов. Управления (отделы) финансового обеспечения МО РФ по субъектам Российской Федерации (УФО) находятся в оперативном подчинении ГУФО по соответствующим военным округам. Финансово-расчетные пункты (ФРП) являются структурными подразделениями УФО на территориях дислокации войск и осуществляют финансовое обеспечение воинских частей (не имеющих лицевых счетов в Федеральном казначействе), в том числе через своих уполномоченных должностных лиц в воинских частях. Заместитель Министра обороны определила перечень воинских частей, зачисляемых на финансовое обеспечение территориального УФО.
Приказом руководителя ТФО закрепляется ФРП, группа материального учета или должностное лицо по ведению бюджетного учета за воинской частью, полномочия которого сопоставимы с правовым положением главного бухгалтера воинской части. Правовые основы деятельности ФЭС по обеспечению личного состава ВС РФ денежным довольствием, заработной платой и иными выплатами в настоящее время составляют: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 07.11.2011 № 306 «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат», приказы Минобороны России от 30.12.2011 № 2700 «О порядке обеспечения денежным довольствием военнослужащих ВС РФ», от 09.03.2017 № 150 «О порядке организации деятельности управления (отделов) финансового обеспечения МО РФ по субъектам Российской Федерации и федерального казенного учреждения «Единый расчетный центр МО РФ» и их взаимодействия с органами военного управления, воинскими частями и организациями ВС РФ при осуществлении финансового обеспечения ВС РФ» и др. Рассмотрим более подробно организационные изменения в этой сфере, обусловленные формированием нового облика российской армии, флота и внедрением новых информационных технологий. Финансовое обеспечение около 80 процентов воинских частей и органов военного управления ВС РФ исключает наличие лицевых счетов в Федеральном казначействе, ведение собственного бухгалтерского учета и несение материальной ответственности за бюджетные денежные средства. В связи с этим их финансирование осуществляется по территориальному принципу через ЕРЦ МО РФ и ТФО.
Оставшиеся 20 процентов воинских частей и органов военного управления в Минобороны России и 100 процентов – в других ведомствах имеют лицевые счета в Федеральном казначействе, осуществляют полномочия распорядителей, получателей бюджетных средств, ведут собственный бухгалтерский учет, а соответствующие должностные лица в них несут полную материальную ответственность за сохранность бюджетных денежных средств. За счет этой реорганизации в войсках и органах военного управления на 80 процентов сократилась физическая возможность хищений денежных средств путем их присвоения или растраты должностными лицами, то есть совершения преступлений, предусмотренных статьей 160 УК РФ.
Однако при этом доступ к бюджетным средствам перешел к должностным лицам ЕРЦ и ТФО. Рассматривая данные факты под углом зрения борьбы с преступностью, отметим, что предметом хищения в этой сфере являются финансовые активы, процедуры с перемещениями которых от распорядителей через операторов (администраторов) к получателям в современных условиях осуществляются на основе компьютерных бухгалтерских алгоритмов (программных продуктов), разработанных на основе широко известной бухгалтерской программы 1С. На ее основе разработан более масштабный программный продукт – изделие 83т633 «Алушта» и установлено соответствующее компьютерное оборудование, которым оснащены ЕРЦ и ТФО. Для достижения преступных целей имеющие доступ к ним отдельные должностные лица используют такие способы хищений, которые связаны с нарушением компьютерных алгоритмов проведения транзакций, перепрограммированием, созданием алгоритмов, фальсифицирующих исходную информацию.
В условиях перехода этой финансовой деятельности в виртуальное пространство морально устарели ранее применявшиеся тактические операции, приемы проведения следственных действий и частные методики расследования преступлений, связанных с хищениями бюджетных денежных средств, которые предназначены для выплаты денежного довольствия и заработной платы [14]. ФЭС Вооруженных Сил Российской Федерации девоенизирована и комплектуется гражданским персоналом. Подготовка военных кадров в области финансов прекращена, в связи с чем специалистов для проведения по поручениям военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации финансовых ревизий и судебно-бухгалтерских экспертиз недостаточно.
С другой стороны следует отметить, что криминалистика в ее новой области форензике пополняется современными методиками расследования преступлений, совершенных с применением цифровых технологий и компьютерных средств. Исходя из имеющейся практики, применяется моделирование возможных способов хищений бюджетных средств для их предупреждения и пресечения. Несмотря на наличие упомянутых неблагоприятных факторов и проявлений, территориальный принцип финансирования войск позволил снизить затратность деятельности по организации доведения бюджетных средств на всех уровнях и повысить ее оперативность. ТФО осуществляют в полном объеме ведение бюджетного учета воинской части, состоящей на финансовом обеспечении. Все документы по финансовым операциям подписываются командиром воинской части и должностным лицом ТФО, которое в соответствии с приказом ТФО выполняет функции главного бухгалтера в воинской части, не являясь им по должности.
ТФО выступают заказчиком и плательщиком в отношении государственных закупок, производимых в интересах воинских частей. Рассмотрим с организационной и криминалистической точек зрения порядок обеспечения личного состава ВС денежным довольствием, заработной платой и другими выплатами на основе территориального принципа. ТФО проводят согласование проектов приказов командиров воинских частей в вопросах обеспечения военнослужащих денежным довольствием, социальными выплатами, пособиями и компенсациями. Базы данных программного продукта для персонального начисления денежного довольствия, денежного содержания и заработной платы формируются ТФО согласно штатам обслуживаемых воинских частей.
При направлении воинской частью в ТФО могут с мошенническими целями совершаться actus fictus in fraudem legis, т.е. фальсификации документов: копий (выписок из) приказов о назначении (перемещении, увольнении, приеме дел и должности, о поступлении на службу, приеме на работу, установлении выплат) на воинские должности (должности) военнослужащих (работников); табелей учета использования рабочего времени; листков нетрудоспособности; документов, связанных с расчетами по денежному довольствию, заработной плате, социальными выплатами, пособиями и компенсациями; исполнительных документов, послуживших основанием для производства удержаний сумм из денежного довольствия и заработной платы.
Такие преступные действия должностных лиц оставляют характерные следы и могут быть квалифицированы по ст. 159 УК РФ. В УФО составляются расчетно-платежные или платежные ведомости на каждую обслуживаемую воинскую часть. Эти ведомости подписываются командиром части, начальником кадрового подразделения, а также руководителем подразделения ТФО и бухгалтером, составившим ведомость. Управленческое решение выдать денежные средства по ведомостям принимает руководитель ТФО. Денежное довольствие, заработная плата, а также социальные выплаты, пособия и компенсации выплачиваются, как правило, путем перечисления денежных сумм на лицевые счета (банковские карты) личного состава либо через кассу ТФО. Денежные средства на банковские карты перечисляются общей суммой на основании платежного поручения с использованием реестра по установленной банковской форме.
Реестр подписывается руководителем ТФО и заверяется печатью. По согласованию с банком оформление реестра производится в электронном виде с использованием цифровой подписи ТФО. При увольнении с военной службы военнослужащего-контрактника его денежный аттестат оформляется ТФО по месту исключения из списков личного состава. В ряде случаев допускаются умышленные нарушения с целью незаконно продлить начисление денежных средств этим лицам и тем самым создать излишки денежных средств, чтобы в дальнейшем их обналичить и присвоить. Оформленный денежный аттестат из ТФО в военный комиссариат по месту постановки военнослужащего на воинский учет направляется с опозданиями. При переводе военнослужащего к новому месту военной службы возникают факты криминальных манипуляций при оформлении ТФО денежных аттестатов и передаче их в адрес нового финансового органа по месту службы.
Перечисленные типичные способы совершения хищений бюджетных средств, с нашей точки зрения, свидетельствуют о необходимости принятия дополнительных мер обеспечения законности в управлении в этой сфере, включая усиление контрольно-надзорной деятельности специально-уполномоченных органов. Кроме этого требуется разработать современные криминалистические методики выявления и расследования соответствующих преступлений военными следственными органами, а также методики проведения прокурорских проверок исполнения законодательства в финансово-бюджетной сфере.
ЛИТЕРАТУРА: 1. Воробьев В.В. Финансово-экономическое обеспечение оборонной безопасности России: проблемы и пути решения. – СПб.: ГУЭФ. – 2013. – 416 с. 2. Герасимов А.С. Финансовый контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации (правовые вопросы организации): дис. канд. юрид. наук. – М.: ВУ, 2000. 3. Землин А.И. Правовое регулирование финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. – М.: ВУ, 2006. 4. Землина О.М. Учреждения Вооруженных Сил Российской Федерации как участники бюджетных правоотношений: дис. канд. юрид. наук. – М.: ВУ, 2007. 5. Зверев Н.К. Обеспечение средствами прокурорского надзора экономической безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. – М.: ВУ, 2004. 6. Квитко А.З. Правовые основы обеспечения сохранности государственного имущества воинской части: дис. канд. юрид. наук. – М.: ВИ, 1989. 7. Кузнецов Н.И. Организационно-правовые проблемы контроля в Вооруженных Силах СССР: дис. д-ра юрид. наук. – М.: ВИ, 1981. 8. Кочоров В.Д. Борьба с хищениями военного имущества по советскому уголовному праву: дис. канд. юрид. наук. – М.: ВЮА, 1953. 9. Мольков В.Д. Предупреждение хищений в сфере финансово-хозяйственной деятельности войск: дис. канд. юрид. наук. – М.: ВИ, 1989. 10. Трофименко И.Н. Организационно-правовые проблемы осуществления безналичных расчетов в правоотношениях с участием военных организаций: дис. канд. юрид. наук. – М.: ВУ, 2000. 11. Уразбахтин Ю.Г. Особенности обеспечения денежным довольствием военнослужащих через Единый расчетный центр Министерства обороны РФ // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы V Междунар. науч. конф. (Москва, июнь 2017 г.). – М.: Буки-Веди, 2017. – С. 9-12. URL: https://moluch.ru/conf/ econ/archive/222/12148/ (дата обращения: 27.09.2019). 12. Уразбахтин Ю.Г. Реформирование системы финансового обеспечения Вооруженных Сил России // Актуальные вопросы экономических наук: материалы III Междунар. науч. конф. (Уфа, июнь 2014 г.). – Уфа: Лето, 2014. – С. 77-79. URL https:// moluch.ru/conf/econ/archive/95/5540/ (дата обращения: 25.12.2019) 13. Хорев В.П., Горева О.Е. Механизм функционирования системы финансово-экономического обеспечения Вооруженных сил Российской Федерации [Электронный ресурс] // Информационно-экономические аспекты стандартизации и технического регулирования: Научный интернет-журнал. – 2014 – № 5(21). URL: http://iea.gostinfo.ru/ files/2014_05/2014_05_07.pdf 14. Криминалистика: методика расследования преступлений, совершаемых в Вооруженных Силах РФ: учебник / Под ред. А.И. Бастрыкина. – М.: Юрлитинформ, 2010. 15. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ 1771 // СПС «КонсультантПлюс». 16. О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере: Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1092 // СПС «КонсультантПлюс». 17. О создании Единого расчетного центра МО РФ (ЕРЦ): Приказ министра обороны от 3 октября 2011 года № 1771 // СПС «КонсультантПлюс».
НЕЧАЕВ А.А.
Другие новости и статьи
« Воинская дисциплина как объект правоохранительной деятельности военной полиции Вооруженных Сил
Возложение функций назначения пенсий Финансовому управлению при НКО »
Запись создана: Воскресенье, 2 Август 2020 в 18:56 и находится в рубриках Новости, Финансовое.
метки: ЕРЦ, ТФО, военные финансы, финансы
Темы Обозника:
COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение оружие охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика