Развитие национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
Выделены некоторые исторические аспекты развития международной системы аспекты противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) и этапы становления национальной системы ПОД/ФТ в Российской Федерации. Сказано, что борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма организована как вид международного сотрудничества. В каждой стране, вовлеченной в эту борьбу, существует законодательство о ПОД/ФТ, а также органы, которые осуществляют надзор за соблюдением законодательства в этой сфере. Автором показана роль международной Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).
Автор подчеркивает, что один из важных моментов становления национальной системы ПОД/ФТ является принятие национальной Концепции в сфере ПОД/ФТ, утв. в 2018 году, а также получение Российской Федерацией высокой оценки со стороны экспертов ФАТФ в 2019 году. Перечислены основные компоненты национальной системы ПОД/ФТ, права и обязанности субъектов в сфере ПОД/ФТ, риск-ориентированный подход с перечислением рисков, дано определение национальной системы ПОД/ФТ, а также дальнейшие направления ее развития.
Ключевые слова: противодействие (легализация) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма, ПОД/ФТ, национальная система ПОД/ФТ, финансовый мониторинг, Росфинмониторинг, ФАТФ. Под легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, согласно ст. 3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ) понимается придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления.
Упомянутый Федеральный закон принят во исполнение международных обязательств Российской Федерации, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года; Международной конвенции ООН о борьбе с финансированием терроризма от 10 января 2000 года; Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года; Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, принятой Шанхайской организацией сотрудничества 15 июня 2001 года; Договоре о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 года. Основной международный институт, занимающийся разработкой и имплементацией международных стандартов в сфере ПОД/ФТ – это Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), образована в июле 1989 г. по решению стран «Большой семерки» для оценки текущих результатов сотрудничества с целью предотвращения использования банковской системы и финансовых учреждений для отмывания денег и рассмотрения возможности принятия дополнительных превентивных мер в данной области. Стратегия ФАТФ включает следующие положения: разработка международных стандартов в борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма; осуществление мониторинга за исполнением данных стандартов; проведение исследований рисков, трендов и типологий отмывания денег и финансирования терроризма с разработкой методологий борьбы с этими видами преступлений; развитие надежных и эффективных региональных структур, организованных по тем же принципам, что и ФАТФ; расширение сотрудничества с профильными международными организациями. Перечислим основные задачи ФАТФ. 1. Выработка рекомендаций в области борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма1 . 2. Проведение взаимных оценок в странах-участницах на предмет соответствия национальных законодательств и действующей практики в области борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма рекомендациям ФАТФ.
3. Изучение ситуации в странах, которые активно используются международной организованной преступностью для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма. Взаимоотношения с такими странами руководство ФАТФ строит на основе «регионального подхода», то есть взаимодействие с отдельными странами и группами стран постепенно переводится на сотрудничество с региональными группами по типу ФАТФ (РГТФ). 4. Организация и проведение на регулярной основе в различных странах мира конференций, симпозиумов и семинаров по финансовым и юридическим вопросам, а также проблемам в сфере законодательства в области ПОД/ФТ. С 2000 г. ФАТФ публикует «черный список» стран и территорий, не сотрудничающих в деле борьбы с отмыванием капиталов. Первоначально насчитывалось 23 страны и территории. Наряду с Россией в «черном списке также находились Багамские острова, Каймановы острова, острова Кука, Доминика, Израиль, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Науру, Ниуэ, Панама, Филиппины, Сент-Киттс и Невис, СентВинсент и Гренадины др.
На сегодняшний день список государств, от которых исходят риски отмывания преступных доходов и финансирования терроризма, уменьшился: согласно Официальному заявлению ФАТФ в списке государств, в отношении которых ФАТФ призывает своих членов и другие государства к применению контрмер по отношению к странам, находящимся в «черном списке» (Корейская Народно-Демократическая Республика и Иран). При этом в отношении Ирана продолжает действовать мораторий на применение контрмер до полного выполнения страной плана действий, согласованного ФАТФ. Список государств, которые находятся в режиме текущего мониторинга со стороны ФАТФ («серый» список), покинула Сербия, вместе с тем список пополнился Панамой. Таким образом, в настоящее время в «сером» списке находятся 12 юрисдикций: Багамские острова, Ботсвана, Гана, Йемен, Камбоджа, Пакистан, Панама, Сирия, Тринидад и Тобаго, Тунис, Шри-Ланка и Эфиопия1 .
Из истории термина «отмывание денег» (англ. money laundering). Аль Капоне, известный чигагский ганстер, вводил незаконные денежные средства, полученные от контрабанды алкоголя в период действия «сухого закона», в легальный оборот принадлежавшей ему сети прачечных самообслуживания (Laundromat). Мейер Лански использовал для сокрытия своих денежных средств, полученных преступным путем, банки Швейцарии (в то время швейцарские банки гарантировали полную секретность банковских операций). В 1937 г. он получил франшизу на несколько игровых столов в казино гаванского отеля «Nacional», тем самым получил возможность перемещать деньги, полученные от преступной деятельности, из Флориды в Гавану, а средства, спрятанные в Швейцарии, переводить через Гавану во Флориду. Сальваторе Лучано (прозвище – счастливчик) в 1923 г. предложил владельцам нелегальных капиталов в США новую услугу – вывоз «грязных» денег в Европу и их инвестирование в акции промышленных предприятий Швейцарии, Германии и Италии.
По мнению Петера Лилли, термин «отмывание денег» впервые появился в Америке в 1920-е гг. Преступные банды того времени начинали какое-либо дело с большим кругооборотом наличных денег (например, открывали прачечную или автомойку), вкладывали деньги, вырученные в результате нечестных деяний, и получали законную прибыль, оправдывая тем самым (с коммерческой точки зрения) логичность обращения столь крупных денежных сумм. В юридическом контексте это выражение впервые появилось в США в 1970 г., и сам термин определялся как процесс преобразования нелегально полученных («черных») денег во внешне легальные, т.е. имеющие законное объяснение своего происхождения («белые») деньги. Существует точка зрения, согласно которой термин «отмывание денег» впервые употреблен британской газетой «Гардиан» (The Guardian) в ходе освещения Уотергейтского скандала 1973 г. в связи с незаконным финансированием избирательной кампании кандидата в Президенты США Ричарда Никсона. Существует также мнение, что «несмотря на более позднее появление понятия «отмывание», как практическое, так и юридическое регулирование сходных действий зародилось еще в XV веке».
Как утверждают В. Зубков и С.К. Осипов, «в российском законодательстве для обозначения рассматриваемого явления правомерно применяется синтетическое понятие «легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем», включающее как тождественные термины «легализация» и «отмывание». Тем не менее ряд отечественных правоведов считают недопустимым использование в текстах нормативных правовых актов такого жаргонизма, как «отмывание», который, по их мнению, несмотря даже на его общеупотребительность и ясность значения не должен подменять более традиционные термины, например, термин «легализация». Между тем в условиях практической новизны и малой изученности данной темы на момент введения указанного понятия в юридический оборот российский законодатель правомерно воспользовался принятой в международном праве дефиницией («отмывание»), сбалансировав ее более формальным юридическим термином («легализация»)» [1].
Каждое государство-участник устанавливает всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, а также в надлежащих случаях – других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств, в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств. Такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках. Борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма организована как вид международного сотрудничества. В каждой стране, вовлеченной в эту борьбу, существует законодательство о ПОД/ФТ, а также органы, которые осуществляют надзор за соблюдением законодательства в этой сфере. С учетом того, что за 20 лет (1999–2019 гг.) проделана большая работа, можно утверждать, что сегодня в Российской Федерации создана национальная система ПОД/ФТ.
Перечислим основные этапы ее формирования: 1999–2003 гг. – начало формирования национальной системы ПОД/ФТ – разработки и утверждение Федерального закона № 115-ФЗ; создание органа исполнительной власти; иные мероприятия; 2003–2004 гг. – период завершения становления национальной системы ПОД/ФТ в соответствии с международными стандартами; 2005–2010 гг. – период совершенствования существующей системы в соответствии с международным законодательством и практикой в сфере финансового мониторинга; 2010–2018 гг. – укрепление национальной системы ПОД/ФТ и подготовка к мероприятиям взаимной оценки российской системы ПОД/ФТ; 2019 г. – получена высокая оценка соответствия национальной «антиотмывочной» системы международным стандартам ФАТФ (октябрь 2019). В виду ограниченности объема рамками публикации не представляется возможным перечислить значимые действия участников национальной системы ПОД/ФТ за прошедшие 20 лет. Укажем лишь на один из таких шагов, который был представлен Е.Г. Колотовой: «Серьезной вехой в проведении работы по усилению борьбы с отмыванием денежных средств и финансированием терроризма через процедуру «обналичивания» денег со счетов, открытых в банка, стал 2006 г. Учитывая значительный рост таких операций, банковское сообщество в лице комитета Ассоциации российских банков по вопросам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма 18 мая 2006 г. Приняло Меморандум «О мерах по противодействию использования кредитных организаций в целях вывода крупных сумм денежных средств из легального денежного оборота в «теневую» экономику». В Меморандуме была дана оценка текущего состояния дел, связанного с массовым снятием наличных денежных средств со счетов, с рекомендацией кредитным организациям по применению в своей практической деятельности набора мер, направленных на минимизацию вовлечения кредитных организаций в сомнительные финансовые схемы» [2]. Представим основные компоненты национальной системы ПОД/ТФ:
1. Финансово-надзорный блок, в рамках которого решаются задачи: а) идентификации участников финансовых операций и установления соответствующих бенефициаров; б) выявления операций, которые могут быть связаны с отмыванием денег или финансового терроризма; в) информирования о подозрительных операциях уполномоченных органов.
2. Оперативно-аналитический блок (финансовая разведка), уполномоченный получать от финансовых посредников и анализировать сообщения, содержащие конфиденциальную финансовую информацию, и при выявлении признаков отмывания денег или финансирования терроризма передавать соответствующие материалы правоохранительным органам. В Российской Федерации данные функции осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).
3. Правоохранительный блок, обеспечивающий расследование фактов отмывания денег и финансирования терроризма и уголовное преследование лиц, совершивших указанное преступления По мнению специалистов, в узком смысле ПОД/ФТ можно рассматривать как составную часть механизма защиты финансовых интересов государства, а в широком смысле – как средство борьбы государства с преступными проявлениями в жизни общества, требующими предварительной организации и финансирования (незаконные производство и оборот наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, бандитизм, преступления террористической направленности, незаконное изготовление (распространение) оружия и т.п.) [3]. В Российской Федерации основу законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов составляет Федеральный закон № 115-ФЗ, который определяет круг обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, включая кредитные организации, и их должностных лиц в сфере организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении расчетов. Данный Закон основан на международно признанных принципах, принятых международной Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ1 ), в частности так называемых 40 рекомендациях ФАТФ и так называемых Вольфсбергских принципах. Основная задача Федерального закона № 115-ФЗ – создать систему предупреждения отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Закон определяет федеральный орган исполнительной власти, принимающий меры по ПОД/ФТ, – Росфинмониторинг, его полномочия, а также круг полномочий Банка России по регулированию отношений в сфере ПОД/ФТ и надзору за соблюдением требований Закона кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями.
Первоначально Федеральный закон № 115-ФЗ устанавливает основные и специальные обязанности субъектов в сфере ПОД/ФТ. Под основными обязанностями понимаются обязанности, которые характерны для организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. К таким организациям относятся: кредитные организации; профессиональные участники рынка ценных бумаг; страховые организации (за исключением страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность исключительно в сфере обязательного медицинского страхования), страховые брокеры и лизинговые компании; организации федеральной почтовой связи; ломбарды; иные организации (см. статью 5 Федерального закона № 115-ФЗ). Права и обязанности перечисленных организаций, предусмотренные Федеральным законом № 115-ФЗ, распространяются также на индивидуальных предпринимателей: являющихся страховыми брокерами; осуществляющих скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий; оказывающих посреднические услуги при осуществлении сделок купли–продажи недвижимого имущества.
В соответствии с Концепцией развития национальной системы ПОД/ФТ (утв. Президентом РФ 30 мая 2018 г.), национальная система ПОД/ФТ – это совокупность федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, реализующих государственную политику в сфере ПОД/ФТ во взаимодействии с организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, индивидуальными предпринимателями, являющимися страховыми брокерами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю– продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, индивидуальными предпринимателями, оказывающими посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества, адвокатами, нотариусами, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг, аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами, лицами, оказывающими услуги по проведению организованных торгов на товарном и (или) финансовом рынках на основании лицензии биржи или лицензии торговой системы, и лицами, имеющими право осуществлять клиринговую деятельность на основании лицензии на осуществление клиринговой деятельности, посредством принятия мер организационного, координационного, аналитического, оперативного, нормативно-правового и информационного характера. Одним из достижений в формировании национальной системы ПОД/ФТ является применение в сфере ПОД/ФТ риск-ориентированного подхода, предполагающего проведение оценки рисков совершения операций (сделок) и последующее распределение ресурсов, сил и средств органов, организаций и специалистов, входящих в национальную систему, с учетом результатов такой оценки.
Перечислим основные риски совершения операций (сделок), указанные в упомянутой Концепции: а) риски совершения операций (сделок) в кредитно-финансовой сфере: осуществление фиктивной финансово-экономической деятельности; перевод безналичных денежных средств в теневой наличный оборот; незаконный вывод денежных средств и иных активов за рубеж; осуществление руководством и сотрудниками кредитно–финансовых организаций противоправной деятельности, направленной против интересов данных организаций и их клиентов, в том числе создание условий для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем; б) риски совершения операций (сделок) в бюджетной сфере: хищение бюджетных средств при осуществлении поставщиками (подрядчиками, исполнителями) закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; неэффективное расходование бюджетных средств, в особенности при исполнении заданий государственного оборонного заказа;
в) коррупционные риски совершения операций (сделок): легализация доходов, полученных в результате совершения коррупционных преступлений; несоблюдение ограничений и нарушение запретов, установленных законодательством о противодействии коррупции; г) риски совершения операций (сделок), связанные с преступлениями, совершаемыми в целях систематического получения крупного дохода: легализация доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе с использованием новых финансовых инструментов и технологий; легализация доходов, полученных вследствие уклонения от уплаты налогов;
д) риски совершения операций (сделок), связанные с финансированием терроризма: возникновение новых очагов террористической активности по периметру границ Российской Федерации и внутри страны; переход террористов к новой тактике – совершению индивидуальных террористических актов, требующих минимальных финансовых затрат; использование для финансирования террористической деятельности новых финансовых инструментов и технологий, в том числе позволяющих обеспечить анонимность участников финансовой операции или основанных на принципе краудфандинга; использование для финансирования терроризма средств, полученных из законных источников; е) риски совершения операций (сделок) в сфере международных отношений: эскалация международной напряженности, в том числе посредством одностороннего введения ограничительных экономических мер одними государствами против других государств; применение отдельными государствами национальных норм права в отношении лиц и организаций других государств на основе принципа экстерриториальности; попытки политизации деятельности международных экспертных структур; препятствование экономической деятельности российских резидентов и их зарубежных контрагентов в иностранных юрисдикциях, в том числе возвращению капиталов в Российскую Федерацию. Отметим также, что риск-ориентированный подход призывает как усиливать действия при повышении рисков, так и применение альтернативных мер при низком уровне риска. В Российской Федерации такой подход еще не нашел своего отражения.
Однако, как указывают специалисты [4], в странах с высоким уровнем экономического развития, напротив, выбирают значительно более простые и дешевые механизмы аутентификации. Возможно, сказывается высокий уровень институционального доверия, наличие действующей инфраструктуры. Так, в Германии, Швейцарии законодательно разрешена удаленная идентификация с использованием видеосвязи. Она сочетается с весьма дешевыми компенсаторными механизмами, например, когда клиенты могут пройти идентификацию в ближайшем отделении связи. По мнению О.П. Овчинникова и И.М. Аничкина, сформированная в настоящее время национальная система ПОД/ФТ адекватна степени социально-экономического развития страны в целом и соответствует логике проведения административной реформы в стране. За последнее время изменились количество и виды террористических группировок, а также представляемые ими угрозы, однако основные потребности террористов в сборе, перемещении и использовании денежных средств остались прежними. Меняются и способы, используемые криминальными структурами для сбора и управления денежными средствами. В связи с этим, несмотря на определенные положительные результаты сокращения сомнительных операций, они продолжают оставаться значительными [5].
В последнее время все больше внимания уделяется вопросам противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем при осуществлении аудиторской деятельности. По мнению специалистов, аудит как форма независимого финансового контроля призван стать частью национальной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем и финансирования терроризма. К сожалению, как указывает И. Кобозева, на сегодняшний день исследования по данному направлению практически отсутствуют, контрольно–финансовая сторона проблемы противодействия отмыванию денег остается мало изученной и нуждается в дальнейшем более подробном рассмотрении [6].
Таким образом, подводя итоги, сделан вывод, что дальнейшее развитие национальной системы ПОД/ФТ является сложной управленческой задачей, которая может быть решена только консолидированными усилиями всех участников системы финансового мониторинга, направленными на: – формирование государственной политики и нормативно-правовой базы в области ПОД/ФТ; – совершенствование механизма участия в деятельности национальной системы организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, и специалистов, входящих в эту систему; – снижение уровня преступности, связанной с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, коррупцией, финансированием терроризма и распространения оружия массового уничтожения; – расширение участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в сфере ПОД/ФТ на уровне международных организаций и иных профильных структур, а также на межгосударственном уровне; – совершенствование деятельности национальной системы.
Список литературы: 1. Зубков В.А. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма / В.А. Зубков, С.К. Осипов. – 2-е изд. – М.: Издательский Дом «Городец», 2007. – 752 с. 2. Колотова Е.Г. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма / Е.Г. Колотова // Сибирская финансовая школа. – 2006. – № 4. – С. 135–139. 3. Яковлев А.Б. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма как вид финансового контроля / А.Б. Яковлев [Электронный ресурс] // Актуальные проблемы российского права. – 2019. – № 5. – Режим доступа: https://elibrary_38167864_86923196.pdf. 4. Достов В.Л. Новые концепции в осуществлении процедур идентификации / В.Л. Достов, А.Д. Козырева, П.М. Шуст [Электронный ресурс] // Эффективное антикризисное управление. – 2017. – № 4. – Режим доступа: https://elibrary_32363052_ 10310037.pdf. 5. Овчинников О.П. Эволюция национальной системы финансового мониторинга / О.П. Овчинников, И.М. Аничкин // Вестник ВГУ. Серия: Экономика и управление. – 2016. – № 3. – С. 117 –124. 6. Кобозева Н.В. Противодействие отмыванию преступных доходов при осуществлении аудиторской деятельности / Н.В. Кобозева [Электронный ресурс] // Социально-экономическое развитие региона: теория и практика. С. 84–87. – Режим доступа: https://elibrary_26225093_20760781.pdf.
Сапрыкина Ольга Анатольевна
кандидат экономических наук, доцент, директор Института дополнительного профессионального образования, заведующая и профессор кафедры экономики и управления ЧОУ ВО «Сибирская академия финансов и банковского дела» (САФБД) г. Новосибирск, Российская Федерация
Другие новости и статьи
« Развитие финансов, денежного обращения и кредита в период царствования Николая I
Осуществление переводов денежных средств без согласия клиентов с учетом новаций 2018 г. »
Запись создана: Четверг, 15 Октябрь 2020 в 18:29 и находится в рубриках Новости.
метки: легализация, деньги, финансы
Темы Обозника:
COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение оружие охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика