Коллизии процессуальных норм о защите военнослужащими (бывшими военнослужащими) своих жилищных прав

Глухов Е.А. // Судья. 2014. № 8. С. 15 - 20.

Особый правовой статус военнослужащих подразумевает законодательное ограничение некоторых их прав и свобод, а также предоставление военнослужащим дополнительных по сравнению с иными категориями граждан мер социальной поддержки. Одним из самых значимых для военнослужащего и его семьи социально-экономических прав является право на обеспечение жильем, именно это право является стимулом для удержания многих тысяч военнослужащих на военной службе, для прохождения ими военной службы в отдаленных гарнизонах, для интенсивного и ненормированного осуществления ими обязанностей в любое время суток.

Однако закрепление в законодательстве права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями ещё не означает реальную возможность его осуществления на практике без создания реального механизма обеспечения жильём. Практика показывает, что существующий механизм обеспечения жильём военнослужащих находится далеко не в идеальном состоянии. Причинами этого являются недостаточность финансирования жилищного строительства для военнослужащих, имеющиеся коллизии, пробелы в праве и ряд других причин, в том числе и дефекты в механизме судебной защиты прав военнослужащих.

В силу ст. 17 (ч. ч. 1 и 2) Конституции России право на судебную защиту относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека, что предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

Специальное право военнослужащих на жилище, которое гарантировано им государством, также нередко нарушается, а потому подлежит судебной защите. Так, по данным председателя Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации каждое четвертое заявление в суды связано с необеспечением военнослужащих жильем . При этом следует иметь в виду, что не каждый военнослужащий в случае нарушения его прав, тем более со стороны командования, решается обратиться в суд с заявлением об оспаривании таких действий. Поэтому на самом деле число конфликтных ситуаций, связанных с обеспечением военнослужащих жильем, гораздо больше.
В самом общем виде данная процедура обеспечения военнослужащего жильем предполагает две стадии: 1) признание нуждающимся в жилом помещении и 2) распределение жилья. Именно на этих этапах и происходит подавляющее большинство нарушений прав военнослужащих на жилище .
Рассмотрим в настоящей статье различные подходы судебных инстанций к рассмотрению жилищных споров военнослужащих на этапе предоставления им жилья. Для лучшей наглядности приведем 4 различных определения Верховного суда РФ, рассмотревших одинаковый по сути спор, но в различных видах судопроизводства. Для экономии места и концентрации внимания читателя именно на проблематику различных форм судопроизводства и возможных препятствиях на доступ к правосудию заявителей опустим в цитируемых судебных постановлениях некоторые вопросы применения материального права.

1. Приказом МВД России от 29 октября 2009 г. полковник Кравчук А.А. уволен с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями. Решением жилищно-бытовой комиссии от 14 января 2010 г. он поставлен на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. В феврале 2012 г. распоряжением Главнокомандующего внутренними войсками МВД России Кравчуку А.А. предоставлена квартира, однако по итогам рассмотрения документов Кравчука А.А. жилищно-бытовая комиссия войсковой части сняла его с жилищного учета, а предварительно распределенное ему жилое помещение не выделила.
Уже будучи уволенным с военной службы, Кравчук А.А. обратился в гарнизонный военный суд с заявлением об оспаривании действий воинских должностных лиц, связанных с нераспределением ему жилья. В связи с тем, что Кравчук оспаривал действия должностных лиц, совершенные после увольнения его с военной службы, гарнизонный военный суд возвратил ему его заявление и разъяснил возможность обращения с соответствующим заявлением в районный суд.
Решением районного суда г. Грозного от 18 декабря 2012 г. исковые требования Кравчука А.А. о возложении обязанности исполнить распоряжение Главнокомандующего внутренними войсками МВД России о предоставлении квартиры удовлетворены. Постановлено обязать войсковые части исполнить распоряжение о предоставлении Кравчуку А.А. квартиры, признать за Кравчуком А.А. право на заключение договора социального найма на указанную квартиру.
Апелляционным определением суда второй инстанции решение суда в части удовлетворения исковых требований отменено и по делу принято новое решение об отказе в их удовлетворении.
Постановлением президиума Верховного Суда Чеченской Республики от 29 июля 2013 г. решение суда первой и второй инстанции отменены, производство по делу прекращено. Истцу разъяснено право на обращение с заявлением в гарнизонный военный суд по месту нахождения войсковой части.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила постановления президиума Верховного Суда Чеченской Республики и направила дело на новое кассационное рассмотрение, указав следующее:
«Согласно статье 7 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" , статье 25 и части 3 статьи 254 ГПК РФ военным судам, за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, подсудны все гражданские дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.
Пленум Верховного Суда РФ в пункте 3 Постановления от 14 февраля 2000 г. № 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (в редакции от 6 февраля 2007 г.) разъяснил, что военным судам на территории Российской Федерации не подсудны гражданские дела по искам и заявлениям граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы, если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов.

Из содержания указанных положений в их взаимосвязи следует, что споры с участием граждан, уволенных с военной службы и обжалующих действия органов военного управления, совершенные после окончания прохождения гражданами военной службы, неподсудны военным судам (выделено автором – Е.Г).
Таким образом, с учетом того, что оспариваемые Кравчуком А.А. действия, связанные со снятием его с учета нуждающихся в жилых помещениях, а также невыполнением распоряжения вышестоящего командования о распределении ему жилого помещения, имели место в 2012 г., то есть после увольнения заявителя с военной службы, рассмотрение возникшего спора военному суду было неподведомственно. В связи с этим у президиума Верховного Суда Чеченской Республики отсутствовали правовые основания для прекращения производства по делу» .
Как видно, здесь бывший военнослужащий оспорил действия жилищных органов военной организации в исковом порядке и в районном суде, Верховный Суд Российской Федерации согласился с указанным порядком оспаривания. Причем на рассмотрение суда поставлен вопрос о признании за истцом права на конкретное жилое помещение.

2. Приказом командующего Северным флотом от 18 апреля 2011 г. Кривец К.Н. уволен с военной службы.
Решением должностного лица жилищного органа Минобороны России от 19 сентября 2011 г. Кривец К.Н. с составом семьи четыре человека принят на учет нуждающихся в жилом помещении по избранному месту жительства после увольнения в запас. Однако решением того же должностного лица от 11 февраля 2013 г. заявителю было отказано в предоставлении распределенного жилого помещения по избранному месту жительства в связи с обеспечением ранее жильем за счет государственного жилищного фонда его жены и дочери.
Постановлениями гарнизонного и флотского военных судов в удовлетворении заявления Кривца К.Н. об оспаривании решения должностного лица жилищного органа об отказе в предоставлении ему жилья отказано.
Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила постановления гарнизонного и флотского военных судов, признала незаконным решение должностного лица жилищного органа Минобороны России и обязала указанное должностное лицо рассмотреть вопрос о предоставлении заявителю жилого помещения. В обоснование такого постановления она указала на отсутствии намеренного ухудшения жилищных условий со стороны супруги заявителя, а также наличие права дочери заявителя на получение жилого помещения. При таких обстоятельствах заявитель правомерно поставил вопрос об обеспечении его жилым помещением по избранному месту жительства после увольнения с учетом супруги и дочери, а решение должностного лица об отказе Кривцу К.Н. в предоставлении ему распределенного жилья является ошибочным .

В данном определении Верховного Суда РФ, вынесенном всего лишь на 9 дней позже предыдущего рассмотренного нами Определения, такой же спор о праве бывшего военнослужащего (т.е. гражданина, уволенного с военной службы) на конкретное распределенное ему жилое помещение был рассмотрен, во-первых, военными судами по существу. Во-вторых, данное дело было рассмотрено не в исковом порядке, а по правилам Главы 25 ГПК РФ как заявление об оспаривании действий должностного лица, причем не являющегося военнослужащим. Т.е. не военнослужащий в военном суде оспорил действия другого не военнослужащего, совершенные последним не в период военной служб первого.
3. С., Н., действующие в своих интересах и интересах несовершеннолетнего сына, обратились в Петроградский районный суд с заявлением к войсковой части  о признании незаконным решения ее жилищной комиссии в части отказа в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и обязании поставить на данный учет.
Определением судьи Петроградского районного суда в принятии данного заявления отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда определение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вышеуказанные судебные постановления отменила, а материалы дела направила для рассмотрения в суд первой инстанции, при этом указав следующее:
«Отказывая в принятии заявления на основании статьи 134 ГПК РФ, суд исходил из того, что заявление неподсудно данному суду, поскольку правоотношения возникли в период прохождения С. военной службы и в соответствии со статьей 25 ГПК РФ данное заявление подсудно военному суду. С данными выводами суда первой инстанции согласился и суд второй инстанции.

Однако с выводами судебных инстанций о прекращении производства по делу согласиться нельзя по следующим основаниям.
Подсудность дел военным судам определяется исходя из субъектного состава (военнослужащий либо бывший военнослужащий и орган военного управления), а также характера правоотношений (отношения, возникающие в связи с прохождением военной службы; права нарушены в период прохождения военной службы). Как видно, заявительница Н. (супруга С.) не имеет и не имела отношения к военной службе. В связи с этим нельзя признать правильным вывод суда о неподсудности дела Петроградскому районному суду Санкт-Петербурга ».
В данном случае оспаривал свое право на жилище не только сам военнослужащий, но и его супруга, участником процесса был и несовершеннолетний сын военнослужащего. Интересным представляется то, что Верховный Суд Российской Федерации признал самостоятельными субъектами правоотношений, вытекающих из норм законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих, членов его семьи. Дело рассматривалось по правилам Главы 25 ГПК РФ в районном суде.

4. Киреев И.В., Киреева Е.А. в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей обратились в суд к мэрии г. Ярославля с иском о признании права пользования жилым помещением на условиях социального найма и возложении обязанности заключить договор социального найма.
Судом установлено, что Киреев И.В. проходит военную службу по контракту и состоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Решением жилищной комиссии от 26 апреля 2005 г. ему была распределена квартира, освободившаяся после убытия другого военнослужащего к новому месту службы.
На повторное заселение в данную квартиру военнослужащего Киреева И.В. и членов его семьи был получен положительный ответ главы Территориальной администрации Дзержинского района г. Ярославля от 5 апреля 2005 года. С этого времени семья Киреевых проживает на данной жилой площади, несет расходы по ее содержанию. Однако уполномоченным органом г. Ярославля в заключении с Киреевым И.В. договора социального найма занимаемой квартиры было отказано.
Постановлениями судов первой и второй инстанции в удовлетворении иска Киреевым было отказано.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила вынесенные по данному делу судебные постановления и направила дело для рассмотрения в суд первой инстанции, указав следующее:
«Согласно п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности, указанные помещения предоставляются другим военнослужащим и членам их семей.
Таким образом, за военнослужащими и членами их семей законом закреплено право на повторное заселение жилых помещений, ранее занимаемых другими военнослужащими и членами их семей и освободившихся за их выездом. При этом реализация данного права не ставится в зависимость от принадлежности жилых помещений, в частности, к муниципальному жилищному фонду.
Вывод судебных инстанций о том, что предоставление военнослужащему жилого помещения из муниципального жилищного фонда в порядке повторного заселения является правом, а не обязанностью администрации муниципального образования, основан на неправильном толковании указанной нормы материального права ».

Здесь спор о праве на конкретную квартиру был разрешен в форме искового производства.  Дело по иску нескольких истцов, одним из которых является военнослужащий, а остальными – не военнослужащие, было рассмотрено районным судом по существу.
К каким выводам можно прийти из анализа приведенных Определений высшей судебной инстанции?
Во-первых, существует довольно противоречивая и разнообразная практика рассмотрения судами споров о праве военнослужащих на жилище в части формы производства и родовой подсудности дел судам. Одни судьи считают, что все подобные споры должны рассматриваться военными судами, другие – что после распределения жилья уволенному с военной службы гражданину его спор подсуден районному суду. Одни судьи полагают, что здесь имеет место исковое производство, другие – что такой спор необходимо разрешать только по правилам главы 25 ГПК РФ.
Во-вторых, сложившаяся противоречивая судебная практика препятствует гражданам в реализации их права на доступ к правосудию и препятствует законному рассмотрению жилищных споров.
Рассмотрим сложившуюся ситуацию более подробно.

В чем же принципиальные различия между исковым производством и производством по делам, возникающим из публичных правоотношений?
Основным критерием разграничения указанных видов производств - это наличие или отсутствие властных полномочий одной из сторон по отношению к другой, другие критерии - субъектный состав дел (военнослужащий/не военнослужащий) и характер обжалуемых (оспариваемых) действий и решений . В качестве факультативных отличий можно привести еще различные сроки рассмотрения указанных споров, различные сроки давности со дня нарушения права, обязательность указания цены иска и т.д. Специфической чертой судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по сравнению с делами искового производства является отсутствие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, спора о праве.
На практике же определить наличие или отсутствие в заявлении в суд спора о жилищном праве представляется довольно затруднительным. Ведь спор относительно определенного жилого помещения всегда содержит признаки вещных прав на него, хотя бы в части пользования им.
Содержащийся абз. 2 ст. 12 ГК РФ, п. 1 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ такой способ защиты гражданских прав, как признание права, в судебном порядке осуществляется в порядке искового производства .
Если судебный спор будет вестись относительно конкретного жилого помещения по определенному адресу между несколькими военнослужащими - претендентами на него, то, несмотря на участие в процедуре его распределения военных организаций (Департамента жилищного обеспечения или жилищной комиссии), в рассматриваемых правоотношениях в большей степени присутствуют гражданские, а не административные начала. Поскольку на данной стадии жилищных правоотношений идет речь о передаче жилья в пользование или в собственность военнослужащему, такое действие носит характер передачи полных или ограниченных вещных прав на недвижимое имущество. На основании решения о предоставлении жилого помещения заключается соответствующий договор, а это уже гражданско-правовые отношения .
Еще более однозначным представляется вывод об исковом характере судебного спора о праве в случае предоставления военнослужащему жилья в собственность либо выплаты ему субсидии для приобретения (строительства) жилого помещения. Недаром в пункте 56 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 г. определено, что зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 25 ГПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество .
В силу ст. 9 ГК РФ граждане по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Словосочетание «гражданские права» в данном случае уместно, так как жилищные отношения на стадии предоставления жилья относятся к числу имущественных, регулированию которых специально посвящены две главы ГК РФ: «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» и «Наем жилого помещения».

Кроме того, в Постановлении Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2010 г. по делу "Кравченко и другие против Российской Федерации" было указано, что спор по жалобам военнослужащих на задержки в предоставлении жилья "со всей очевидностью относится к гражданским правам в смысле пункта 1 статьи 6 Конвенции" . И потому такого рода споры могут рассматриваться как споры о гражданских правах, т.е. как иски.

В ГК РФ имеется еще одно важное законоположение о том, что выбор одного из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ, принадлежит не суду, а истцу, который определяет в заявлении в суд избранный им способ защиты своего права . Отказ суда в рассмотрении такого заявления по существу свидетельствует о нарушении принципа доступности правосудия и связанного с ним права на справедливое разбирательство, указывает на существенные нарушения судом норм процессуального права.
Таким образом, сам заявитель должен иметь возможность выбрать, с каким заявлением ему обращаться в суд, если только в самом законе не указывается на возможность применения заявителем лишь конкретной меры (нескольких мер) защиты. Вместе с тем выбор способа судебной защиты определяется также характером правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, спецификой защищаемого права, характером совершенного или возможного нарушения.

Возвращаясь к двум стадиям жилищного обеспечения военнослужащих (постановка на жилищный учет и распределения жилья), полагаю, что на второй стадии – при распределения жилья, когда определено конкретное жилое помещение, относительно которого ведется спор, суд должен рассматривать спор в порядке искового производства. Именно такое мнение выразил Верховный Суд Российской Федерации еще в 2005 г. По его мнению, на стадии постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях отсутствует спор о праве на конкретное жилое помещение, поскольку жилищные правоотношения еще не возникли, следовательно, данные отношения носят публичный характер, так как гражданин оспаривает действия органа местного самоуправления. На стадии же распределения конкретного жилого помещения жилищные правоотношения уже наступили, поэтому они носят частноправовой характер и могут быть рассмотрены судами по правилам искового производства .

Почему же военные суды рассматривают все заявленные требования военнослужащих, в том числе и на этапе распределения им конкретных квартир, причем даже оформленные как исковые заявления, не в исковом порядке, а в порядке главы 25 ГПК РФ? По мнению автора, такая позиция обусловлена неправильным пониманием разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9 (в ред. от 6 февраля 2007 г.). В частности, в п. 4 Постановления данного Пленума было указано, что «нормы главы 23 - 25 ГПК РФ применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых и иных публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой…» . Такая позиция позволяет военным судам применять в споре сокращенные по сравнению с исковой давностью  (три года) сроки давности оспаривания действий должностных лиц, установленные статьей 256 ГПК РФ (три месяца). Причем заявление о пропуске сроков делает суд вне зависимости от такой просьбы ответчика (должностного лица), что в конечном итоге позволяет отказывать военнослужащим в удовлетворении их по сути законных требований и экономить средства федерального бюджета на реализацию их жилищных прав.
Военные суды «по старинке» считают, что любой спор между военнослужащим и воинским должностным лицом (органом военного управления) вытекает из публичных отношений, что за все виды обеспечения военнослужащего отвечает его командир. В реальности же в правоотношениях между Департаментом жилищного обеспечения (жилищной комиссией) и военнослужащим, реализующим свое жилищное право, нет отношений власти-подчинения. А командиры воинских частей в настоящее время практически отстранены от влияния на реализацию жилищных прав военнослужащих.  Поэтому вызывает удивление игнорирование военными судами положений приведенного выше Пленума Верховного Суда Российской Федерации 2000 г. № 9, где указывалось: «В тех случаях, когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства».
Теперь отдельно следует остановиться на праве членов семей военнослужащих на судебную защиту своих жилищных прав. Они не обладают статусом военнослужащих, а потому не могут быть заявителями и истцами по спорам в военных судах. Вместе с тем, что раз органы жилищного обеспечения военных организаций могут влиять на жилищные права членов семей военнослужащих, то их действия также могут подвергаться судебной проверке, а указанные категории граждан должны иметь право на доступ к правосудию. По сложившейся практике рассмотрения споров о признании права на жилище, об обязании заключения договора социального или служебного найма на жилое помещение, о выдаче жилищной субсидии по заявлениям граждан районные суды рассматривают по правилам искового производства.
В настоящее время сложилась ситуация, когда одни и те же права граждан одной и той же страны (военнослужащих и не военнослужащих) судами защищаются в различном порядке. На страницах данного журнала автор высказал свое мнение по рассматриваемому вопросу. Вместе с тем, считаю необходимым обсуждение вопроса подсудности и видов судопроизводств при этом путем издания Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Список литературы:
Рымашевский В.Н. Деятельность юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации в сфере обеспечения жилищных прав военнослужащих // Цивилист. 2005. № 3. С. 123.
Воронов А.Ф. Предъявление в военный суд заявления о защите прав и свобод военнослужащего // Право в Вооруженных Силах. 2009. № 3.
Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М., 2008. 336 с.