Об изменениях порядка жилищного обеспечения военнослужащих и порядка увольнения военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более
Вопросы правомерного увольнения с военной службы военнослужащих, проходящих (проходивших) военную службу по контракту и подлежащих увольнению с военной службы с предварительным обеспечением полагающимися им видами довольствия, приобрели, с учетом масштабного реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, обширности преобразований в сфере военного строительства, политическое значение.
Указанные преобразования предусматривают серьезное сокращение числа военнослужащих, причем это касается преимущественно военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. В этой ситуации от органов государственной власти и органов военного управления и соответствующих должностных лиц, причастных к этим процессам, требуется внимательный и тщательный подход к каждому из вышеуказанных военнослужащих, большинство из которых отдали немало лет военной службе и подвергали свою жизнь опасности, защищая интересы Отечества в боевых действиях как за пределами, так и на территории Российской Федерации.
Масштабные сокращения вооруженных сил происходили и в советское время, ими богата и мировая история. Можно, конечно, производить массовые увольнения военнослужащих с военной службы, не считаясь с их интересами, не обеспечивая их положенными видами довольствия, но в этом случае государство не должно считать себя социальным (а по Конституции Российской Федерации наше государство провозглашает себя именно социальным) и должно быть готово к тому, что в обществе появится слой людей, считающих себя не без оснований ущемленными в своих правах и настроенных критически к существующему строю.
Это отлично понимали еще правители Древнего Рима: со времен консула Гая Мария (II век до нашей эры) ветеранам (демобилизованным воинам) предоставляли земельные участки, что можно считать аналогом нынешнему обеспечению российских военнослужащих жилыми помещениями, поскольку последующее возведение жилья на этих земельных участках не составляло, по-видимому, большого труда для древних римлян. В начале I века нашей эры при первом римском императоре Октавиане Августе ветераны получали как земельные участки, так и деньги. При этом, было учреждено специальное казначейство и установлены два новых источника финансирования расходов на обеспечение ветеранов: налоги в виде 1% с продаж и 15% с наследства. Этот небольшой экскурс в историю позволяет понять, как серьезно относились древнеримские правители к проблемам надлежащего обеспечения ветеранов, поскольку полагали, что пренебрежение их интересами может привести к социальному взрыву.
В российском законодательстве имеется норма в виде положения абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", предусматривающего, что военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Эта же норма содержится в п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237.
Таким образом, законодательно установлен запрет на увольнение вышеуказанных категорий военнослужащих с военной службы до обеспечения жилыми помещениями по установленным нормам. Казалось бы, государство должно выполнить свои социальные обязательства перед этими военнослужащими путем интенсивного жилищного строительства или выделения денежных средств для закупки для этих людей жилья. Внешне все так и выглядит: все военнослужащие с большой надеждой на скорейшее решение своей жилищной проблемы отреагировали на решение совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 17 апреля 2009 г., которое обязало Правительство Российской Федерации представить предложения по обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации постоянным жильем в 2010 г., а военнослужащих других войск, воинских формирований и органов - в 2011 г. Вероятно, в начале 2009 г. высшие государственные чиновники, присутствовавшие на совещаниях Совета Безопасности Российской Федерации, действительно верили, что поставленная перед Правительством Российской Федерации задача по обеспечению военнослужащих жильем в указанные сроки реально выполнима.
Однако нюанс заключается в том, что вышеуказанное решение Совета Безопасности Российской Федерации затрагивает только военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а если эти лица уволены, то они уже не военнослужащие, а граждане, уволенные с военной службы, и решение Совета Безопасности Российской Федерации на них, если применять буквальное толкование, не распространяется.
Реализация прав военнослужащих, проходящих (проходивших) военную службу по контракту и подлежащих увольнению с военной службы, является прерогативой органов военного управления. И перед ними стала дилемма: или предоставлять жилые помещения в соответствии с решением Совета Безопасности Российской Федерации прежде всего этим лицам, которые в подавляющих случаях находятся впереди в списках военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях, а времени на это остается все меньше, или попытаться изменить действующее законодательство таким образом, чтобы норма абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не мешала увольнять вышеуказанных военнослужащих, не обеспечивая их жильем в период прохождения военной службы. Думаю, что читатели сразу поняли, какой путь выполнения решения Совета Безопасности Российской Федерации был избран органами военного управления.
В 2009 г., практически сразу же после указанного совещания Совета Безопасности Российской Федерации Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФСБ России, СВР России, ФСО России и Главное управление специальных программ подготовили поступившие в Правительство Российской Федерации и Администрацию Президента Российской Федерации предложения о внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих", предусматривающие возможность увольнения с военной службы военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающихся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с последующим предоставлением им жилых помещений в порядке очередности. При этом, до обеспечения постоянным жильем предусматривалось сохранение за ними права пользования жилыми помещениями для временного проживания или выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений. Понятно, что предложенные указанными федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, изменения порядка увольнения упомянутой категории военнослужащих с военной службы в значительной степени ущемили бы трудовые, жилищные и имущественные права военнослужащих и членов их семей, а реализация таких предложений могла бы вызвать социальную напряженность в воинских коллективах и негативную реакцию в российском обществе, которое соответствующие руководители постоянно пытаются убедить в том, что государство стоит на страже социальных прав "военного сословия".
Думается, что с учетом приведенных выше соображений Президент Российской Федерации дал 12 июня 2009 г. поручение аппарату Совета Безопасности Российской Федерации совместно с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации провести анализ правовых и социальных последствий предложений Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФСБ России, СВР России, ФСО России и Главного управления специальных программ. Проведя соответствующий анализ вышеуказанных предложений, Совет Безопасности Российской Федерации и Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации пришли к выводу об отрицательных последствиях для данной категории военнослужащих этих предложений и предложили Президенту Российской Федерации поручить Правительству Российской Федерации дополнительно проанализировать порядок увольнения вышеназванной категории военнослужащих, предусмотренный действующим законодательством, и представить Президенту Российской Федерации соответствующие предложения с учетом недопустимости снижения уровня правовой и социальной защиты увольняемых военнослужащих и членов их семей, с чем Президент Российской Федерации 17 июля 2009 г. согласился.
Соответствующее поручение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2009 г. поступило в вышеуказанные федеральные органы исполнительной власти, и работа закипела. Понятно, что часть структур военных ведомств, прежде всего кадровый аппарат и структуры, занимающиеся жилищным строительством и распределением жилья среди военнослужащих, по-прежнему склонны были поддерживать вышеупомянутые предложения, ведь они так облегчили бы им жизнь, правда, за счет серьезного ущемления прав военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы с жильем, но ведь тогда эти люди утратили бы статус военнослужащих и думать о них должны были бы не эти военные чиновники, а кто-то другой. В результате горячих дебатов и споров как внутри федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, так и между ними в начале сентября 2009 г. родился проект ответа Президенту Российской Федерации от имени Правительства Российской Федерации, в котором Президенту Российской Федерации докладывалось о том, что, в соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2009 г., федеральными органами исполнительной власти подготовлен и проходит процедуру межведомственного согласования проект федерального закона "О военной службе в Российской Федерации" (призванный заменить как Федеральный закон "О статусе военнослужащих", так и Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе"). При разработке указанного законопроекта учтены нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие вопросы увольнения с военной службы вышеуказанной категории военнослужащих и членов их семей, а также недопустимость снижения уровня их правовой и социальной защиты.
В данном проекте ответа Президенту Российской Федерации содержалось, мягко говоря, некое лукавство, поскольку проект федерального закона "О военной службе в Российской Федерации" с самого начала не содержал в себе положение абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", т.е. его разработчики намеревались создать правовые условия для увольнения вышеуказанной категории военнослужащих. Вносить изменения в этот законопроект в духе доклада Президенту Российской Федерации межведомственная рабочая группа, работавшая над ним, также не собиралась. Так что доклад Президенту Российской Федерации оказывался всего лишь бюрократической аппаратной игрой.
Однако осенью 2009 г. проект федерального закона "О военной службе в Российской Федерации", представленный межведомственной рабочей группой при ведущей роли ГУК Минобороны России в Правительство Российской Федерации и в Администрацию Президента Российской Федерации, был направлен на доработку, фактически в течение года дорабатывался и только сейчас проходит процедуру согласования в федеральных органах исполнительной власти.
Казалось бы, инициатива об исключении нормы абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" из этого Закона "заглохла". Ан нет: такую ценную идею, когда до конца 2010 г. остаются считанные дни, отбрасывать нельзя. Если не исключить эту норму, то придется докладывать Президенту Российской Федерации о том, что решение Совета Безопасности Российской Федерации не выполнено. А так, глядишь, можно успеть исключить норму абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" из Закона и поувольнять всех военнослужащих, которых эта норма защищает от увольнения без жилья, чтобы радостно отрапортовать Верховному Главнокомандующему о том, что военнослужащие, т.е. еще неуволенные, обеспечены-таки постоянным жильем, пускай и не все. А не получившие жилье в период военной службы бывшие военнослужащие пусть, если хотят, обижаются, обращаются с заявлениями куда хотят, но законных оснований удовлетворять их требования о выделении жилья ни у судов, ни у кого бы то ни было не будет.
Поэтому Минобороны России оперативно выполнило поручение Правительства Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N СИ-П4-4403 и подготовило проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих". Главное изменение - наличие п. 2 ст. 1 этого законопроекта, который гласит: "Абзац второй пункта 1 статьи 23 исключить", т.е. после принятия этого законопроекта в качестве федерального закона военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающихся в улучшении жилищных условий и подлежащих увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, командование сможет увольнять без всякого их согласия. Это значит, что можно будет без проблем увольнять и военнослужащих, признанных не годными к военной службе по состоянию здоровья, и 45-летних подполковников и 50-летних полковников как достигших предельного возраста пребывания на военной службе, и, что, может быть, является самым приятным в этом законопроекте для органов военного управления, молодых военнослужащих, подпавших под организационно-штатные мероприятия. И этих уже бывших военнослужащих не придется обеспечивать, согласно вышеуказанному решению Совета Безопасности Российской Федерации, постоянным жильем в 2010-2011 гг., а можно обеспечивать согласно движению очереди на жилье. А то, что это может происходить крайне медленно, а главное, что с этим можно будет не спешить, все прекрасно понимают. Вспомним про Указ Президента Российской Федерации об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны, изданный в 2009 г.: ведь с момента окончания этой войны минуло 65 лет, а оказалось, что не все эти ветераны жильем были обеспечены. В общем напрашивается вывод, что разработанный Минобороны России законопроект приведет к тому, что уволенные таким образом военнослужащие также будут ожидать положенного им жилья десятилетиями, а многие по причине смерти и вовсе его не дождутся, зато будут сэкономлены государственные средства, что, возможно, для государства куда важнее, чем обеспечение жильем своих защитников.
Все остальное в названном выше законопроекте - чистой воды лирика, никак не влияющая на темпы получения постоянного жилья военнослужащими. Пункт 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", гласящий, что "военнослужащие-граждане, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" и что "указанный порядок обеспечения жилыми помещениями распространяется и на военнослужащих-граждан, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более", дополняется фразой о том, что "данные военнослужащие не могут быть выселены из занимаемых ими служебных жилых помещений до обеспечения жилыми помещениями по установленным нормам". Казалось бы, разработчики законопроекта мыслят благородно: раз пока вам не дают постоянное жилье, живите как угодно долго в служебном. Однако эта новая норма может остаться чистой воды декларацией, поскольку в основополагающем для сферы жилищных отношений нормативном правовом акте - Жилищном кодексе Российской Федерации есть ряд статей, регламентирующих порядок предоставления служебного жилого помещения и изъятия его: например, ст. 104 этого Кодекса предусматривает, что договор найма служебного жилого помещения заключается на период прохождения службы, а увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.
Казалось бы, для того, чтобы обезопасить военнослужащих, о которых речь идет в вышеназванном законопроекте, проживающих в служебных жилых помещениях, при их увольнении с военной службы от угрозы возможного выселения из служебного жилья внесите поправку в ст. 104 Жилищного кодекса Российской Федерации и пропишите в ней, что увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения, за исключением увольнения с военной службы упомянутой в указанном законопроекте категории военнослужащих. Однако никакой такой поправки в Жилищный кодекс Российской Федерации не предлагается. Остается только гадать: или это недомыслие со стороны разработчиков законопроекта, или сознательное решение, направленное на создание коллизии между предлагаемой нормой законопроекта и действующей нормой Жилищного кодекса Российской Федерации, что позволит, руководствуясь данным Кодексом, выселять указанных военнослужащих при их увольнении с военной службы из занимаемых ими служебных жилых помещений.
Серьезной корректировке подвергся также п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". В подп. "б" п. 1 ст. 1 вышеназванного законопроекта четко декларируется, что обеспечение жилым помещением военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется после увольнения с военной службы в порядке очередности в соответствии с нормами предоставления жилого помещения федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Кроме того, в законопроекте указывается, что это обеспечение жилым помещением касается только членов семей, являющихся гражданами Российской Федерации.
Кроме того, в названном выше законопроекте дублируется действующая норма, гласящая, что "право на обеспечение жилым помещением на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз", и добавляется фраза, что "они не могут быть выселены из занимаемых ими служебных жилых помещений до обеспечения жилыми помещениями по установленным нормам".
В указанном законопроекте сохранена норма, гласящая, что "документы о сдаче жилых помещений федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилого помещения по избранному месту жительства", и добавлена фраза, что "порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или в собственность бесплатно определяется Правительством Российской Федерации". Конечно, хотелось бы, чтобы эти оба порядка были прописаны напрямую в законе, а не отдавались на откуп Правительству Российской Федерации, но, возможно, что у разработчиков законопроекта просто не было ни желания, ни сил этим заниматься. Следует учесть, что постановления Правительства Российской Федерации принимаются по сравнению с законами по более упрощенной и закрытой от общественности процедуре, в то время как законопроект доступен для ознакомления и обсуждения для всех заинтересованных лиц, по крайней мере, при внесении его в российский парламент.
Действующая норма п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", гласящая, что "при невозможности обеспечить жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года в муниципальных образованиях, ежемесячно выплачивать им денежную компенсацию за счет средств федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации", дополнена второй категорией граждан, имеющих право на получение указанной денежной компенсации, - состоящих на учете в получении жилых помещений в федеральном органе исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
Сохраняется норма, гласящая, что "порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".
Из Закона исключается норма, гласящая, что "порядок предоставления социальных гарантий и возмещения расходов, связанных с предоставлением социальных гарантий, указанных в настоящем пункте, определяется Правительством Российской Федерации".
Вышеназванным законопроектом предусматривается дополнить Федеральный закон "О статусе военнослужащих" п. 14.1. в следующей редакции: "Руководитель федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, определяет порядок предоставления жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы, и оставленным в очереди на получение жилых помещений, в том числе порядок доступа указанных граждан к информации о предоставленных жилых помещениях воинской части (организации), в которой они состоят на учете в качестве нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий)". Относительно данной нормы следует отметить, что определить этот порядок крайне необходимо, однако было бы лучше это сделать постановлением Правительства Российской Федерации, чтобы он был един во всех федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, иначе каждый руководитель может определить свой порядок, во многом отличающийся от того, который есть у другого военного ведомства, что будет противоречить норме п. 1 ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих", предусматривающей, что для военнослужащих этим Федеральным законом устанавливается единая система правовой и социальной защиты, а также материального и иных видов обеспечения.
Подводя итог рассмотрению законотворческой инициативы, можно откровенно сказать, что в случае принятия нового закона он серьезно затруднит и отсрочит получение военнослужащими полагающегося им жилья. Теперь слово за законодателями.
В.Г. Глотов,
подполковник
"Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2011 г.
Другие новости и статьи
Запись создана: Суббота, 30 Июль 2011 в 20:01 и находится в рубриках Новости, Современность.
метки: жилье, военнослужащий, увольнение
Темы Обозника:
COVID-19 В.В. Головинский ВМФ Первая мировая война Р.А. Дорофеев Россия СССР Транспорт Шойгу армия архив война вооружение выплаты горючее денежное довольствие деньги жилье защита здоровье имущество история квартиры коррупция медикаменты медицина минобороны наука обеспечение обмундирование оборона образование обучение оружие охрана патриотизм пенсии подготовка помощь право призыв продовольствие расквартирование реформа русь сердюков служба спецоперация сталин строительство управление финансы флот эвакуация экономика